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Bedingungsloses Grundeinkommen: eine ökonomische Perspektive

21. August 2014 I Luke Haywood

Eine Reihe von Persönlichkeiten aus Wissenschaft, Politik und Unternehmertum unterstützen die Idee eines bedingungslosen Einkommens für jeden Bürger, das unabhängig von Vermögen und Bereitschaft zu Erwerbsarbeit gezahlt wird. Die Idee fasziniert. So schaffte es eine Initiative aus Berlin jüngst, medienwirksam 12.000 € zu sammeln, um einer zufällig ausgewählten Person ein Jahr ein bedingungsloses Grundeinkommen (BGE) zu finanzieren.


Mit einem BGE erhielte jeder Bürger etwa 600€ monatlich, aber müsste auf sämtliche derzeitigen Sozialleistungen verzichten, die je nach Form bei Arbeitslosigkeit und Arbeitssuche oder bei Bedürftigkeit gezahlt werden. In den meisten Vorschlägen wird das BGE von einer relativ flachen Einkommen- bzw. Konsumsteuer finanziert. Renten- und Krankenversicherung würden aus Steuern übernommen; die Lohnnebenkosten würden sinken. Götz Werner, der Gründer der Drogeriekette und der Direktor des Wirtschaftsforschungsinstituts HWWI, Thomas Straubhaar, haben zwei auf den deutschen Kontext ausgerichtete BGE-Modelle vorgestellt (Unternimm die Zukunft und Straubhaar 2008). Dieser Beitrag will allgemeinere Zusammenhänge aufzeigen, die auf verschiedene Modelle zutreffen, geht also auf diese speziellen Vorschläge nicht ein. In einem ersten Abschnitt werden mögliche Vor- und Nachteile des BGE zusammengefasst. Der zweite Abschnitt beleuchtet ökonomische Mechanismen, die in der Debatte oft nur einseitig diskutiert werden. Der dritte Abschnitt skizziert die sich daraus ergebende Wohlfahrtsanalyse - wer vom BGE profitiert, und wer nicht. Die damit zusammenhängenden Gerechtigkeitsfragen werden im vierten Abschnitt diskutiert. Die politische Realisierbarkeit eines BGE in Deutschland wird im letzten Teil kritisch untersucht.


Vor- und Nachteile des BGE

Verfechter des BGE argumentieren, dass das BGE nicht nur effizienter als gegenwärtige Sozialversicherungen sei, sondern auch eine gerechtere Verteilung ermögliche. Außerdem könne es Bürgern mehr Freiräume bieten (Santens 2014, Van Parijs 2013).

Erstens könnte ein BGE Armut beseitigen - unter diesem Gesichtspunkt untersucht eine UNICEF-Studie ein Kinder-BGE. Pro Kind sollen Familien in allen EU-Ländern bedingungslos eine monatliche Zahlung von 50€ pro Kind erhalten, die durch eine Einkommensteuer von 0,2% finanziert würde. Damit könnte der Anteil der in Armut aufwachsenden Kinder deutlich reduziert werden (Levy et al. 2013). In Deutschland gibt es mit dem Kindergeld schon ein solches System - eine der wenigen (fast) bedingungslos gezahlten deutschen Sozialleistungen.

Zweitens könnte ein BGE zusätzliche Anreize für Arbeitslose schaffen, einen Job anzunehmen. So könne ein BGE Arbeitslosigkeit reduzieren, ohne mehr Armut zu erzeugen (Lehmann 2003).

Drittens generiert das zurzeit hochkomplexe Steuer- und Transfersystem erhebliche administrative Kosten, zusätzlich zu Unsicherheit, Stress und Stigmatisierung, unter denen Leistungsempfänger oft leiden (als Resultat von der Überwachung von Arbeitssuche und Familienbeziehungen). Diese Unannehmlichkeiten führen dazu, dass nicht alle Berechtigten ihre Ansprüche auf Sozialleistungen wahrnehmen (Atkinson 2011). Es kann verheerende Folgen haben, die Bedingungen, die mit den Sozialleistungen einhergehen, nicht zu erfüllen (ein tragischer Fall wurde jüngst in England publiziert).

Zu guter Letzt soll ein BGE Bürgern ermöglichen, sozialen und künstlerischen Aktivitäten nachzugehen, indem es die materiellen Grundbedürfnisse deckt.

Die Hauptargumente gegen das BGE sind erstens die antizipierten hohen Kosten (siehe z.B. die bereits in den 90er Jahren erfolgte Untersuchung eines BGE durch eine Forschergruppe des DIW (Meinhardt et al. 1996) oder die Evaluierung des Solidarischen Bürgergeldes (Opielka und Strengmann-Kuhn, 2007) und zweitens ein Ungerechtigkeitsempfinden (auf das der vierte Abschnitt eingeht). Beide Aspekte hängen mit den zu erwartenden Verhaltenseffekten von Individuen und Firmen auf dem Arbeitsmarkt zusammen. Diese sind jedoch bei großen strukturellen Veränderungen schwer vorauszusehen (siehe Rust 2013). Freilich gilt Letzteres generell für große Reformprojekte, z.B. für die Einführung des Mindestlohns. Nicht glaubwürdig sind hingegen einfache Rechnungen, welche die finanziellen Kosten des BGE mit den Einsparungen bei Sozialleistungen vergleichen, ohne Verhaltensänderungen durch die Einführung des BGE mit einzubeziehen (siehe Spermann 2007 und Atkinson 1995, Kap. 7).


Einflüsse auf Erwerbstätigkeit und Löhne

Ob Menschen mit einem BGE mehr oder weniger arbeiten, spielt eine wichtige Rolle in der Abschätzung der ökonomischen Konsequenzen der Einführung eines BGE. Ein Großteil der Kommentatoren diskutiert zuerst den Einkommenseffekt - also wie das zusätzliche Einkommen des BGE den Arbeitsumfang beeinflusst. Menschen könnten sich mit dem zusätzlichem Einkommen eher mehr Freizeit als mehr Konsum leisten. In diesem Fall kann eine Verringerung der Erwerbsarbeit erwartet werden. Die wenigen Studien, welche die Effekte von zusätzlichem Einkommen auf geleistete Arbeitsstunden untersuchen, finden jedoch relativ geringe Reaktionen (Henley 2004).

Aus ökonomischer Perspektive ist ein zweiter Effekt von besonderem Interesse - nennen wir ihn den Grenzsteuereffekt. Zwar kann man sich mit dem BGE vielleicht leisten, zu Hause zu bleiben - wer aber dennoch arbeiten geht, hat mehr davon. Das betrifft vor allem die Empfänger von Sozialleistungen, die diese mit der Aufnahme von Arbeit bisher weitgehend abgeben müssen. Mit dem BGE kann diese sogenannte Armutsfalle vermieden werden, da es zusätzlich zum Lohn voll gezahlt wird. Das BGE kann also über den Einkommenseffekt zu weniger geleisteten Stunden führen, jedoch über gesteigertem Anreiz für Arbeitslose auch zu mehr Beschäftigung.

Arbeitsmarktreformen in mehreren Ländern haben Formen der negativen Einkommensteuer eingeführt (siehe Moffitt 2003). Bei dieser werden Einkommen unter einem bestimmten Grenzwert subventioniert (in Deutschland über das Aufstocken von ALG II, in Großbritannien und den USA über den Working Families Tax Credit bzw. dem Earned Income Tax Credit). Wer von diesen Programmen profitieren kann, für den reduziert sich der Grenzsteuereffekt. Demgegenüber richtet sich das BGE nicht nur an Arbeitende bzw. Arbeitslose und wird unabhängig vom Vermögen gezahlt. Das BGE könnte den Anteil an Sozialleistungen, den Arbeitslose bei der Aufnahme von Arbeit abgeben, im Vergleich zum gegenwärtigen System auf null reduzieren. Im Gegensatz zum Einkommenseffekt ist der Grenzsteuereffekt gut untersucht: Insbesondere verheiratete Frauen lassen sich so in ihrer Entscheidung zur Aufnahme von Arbeit beeinflussen. Mehrere Studien sagen daher positive Beschäftigungseffekte eines BGE voraus (Bonin and Schneider 2007, Van der Linden 2004, Van der Linden 2002, Lehmann 2003).

Die Einführung des BGE würde eine weitreichende Reform des Steuer- und Transfersystems bedeuten, die nicht nur individuelle Entscheidungen zu Erwerbstätigkeit, sondern auch das Lohnniveau beeinflussen würde.

Viele moderne Studien zum Arbeitsmarkt gehen davon aus, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber die Löhne aushandeln (dies kann auf Ebene von einzelnen Stellen, Unternehmen oder Branchen geschehen). Ein wichtiger Bestandteil der Verhandlungsstärke in diesen Modellen ist die Ausstiegsoption, die von denjenigen Alternativen abhängt, die sich einem Verhandlungspartner bieten, falls es keine Einigung gibt (Chéron 2002, Van der Linden 2002). Das Arbeitslosengeld wertet speziell die Option, nicht zu arbeiten, auf. Demgegenüber verschlechtert das BGE die Ausstiegsoption relativ gesehen zumindest kurzfristig. Erwartet wird durch diesen Effekt ein niedrigerer Lohn.

Auch wenn sich die spezifischen Annahmen unterscheiden, mit denen wissenschaftliche Evaluierungen von BGE-Vorschlägen durchgeführt werden, können folgende Reaktionen erwartet werden: Eine Senkung der Arbeitslosigkeit, ein Ausscheiden aus dem Arbeitsmarkt von Menschen mit schlechten Arbeitsmarktperspektiven, eine Abnahme der geleisteten Stunden und eine Senkung des Lohnniveaus.


Wohlfahrtseffekte - Wer profitiert vom BGE?

Die im vorigen Abschnitt diskutierten Effekte bedeuten je nach gegenwärtiger Erwerbssituation eine Besser- oder Schlechterstellung mit der Einführung des BGE. Arbeitslose könnten besser dazuverdienen, Beschäftigte in schlechten Jobs allerdings leichter aufhören, während Arbeitnehmer in guten Stellen weniger lohnbezogene Sozialleistungen erhalten. Nur sehr wenige Studien behaupten, dass alle von einem BGE profitieren könnten (Chéron 2002 findet eine solche Pareto-Verbesserung unter bestimmten Voraussetzungen). So differenziert Lehmann (2003) in einer Studie die Auswirkungen eines BGE je nach Qualifikation. Besser qualifizierte Arbeitnehmer profitieren in seiner Analyse nicht vom BGE, die Arbeitslosigkeit sinkt, und niedrig qualifizierte Arbeitnehmer verlassen zum Teil den Arbeitsmarkt.

Weiterhin sollte darauf hingewiesen werden, dass das BGE auf individueller Basis gezahlt würde und nicht, wie derzeitige Sozialleistungen, nach Haushaltseinkommen. So würden z.B. Familienmitglieder, die häusliche Arbeit tätigen, nun eine eigene Leistung erhalten. Da dies Frauen öfter betrifft als Männer, dürften Frauen überdurchschnittlich vom BGE profitieren (Atkinson 2011).

Eine ökonomische Analyse der Wohlfahrtseffekte eines BGE sollte nach zwei weiteren Kriterien differenzieren: Erstens, nach der Art der gegenwärtigen Tätigkeit und, zweitens, nach den Alternativen außerhalb der Arbeitswelt.

Das BGE wird unterschiedliche Arbeitsstellen unterschiedlich treffen: Falls der Einkommenseffekt dazu führt, dass die extrinsische (finanzielle) Motivation der Arbeit im Vergleich zur intrinsischen Motivation nachlässt (Pech 2010), könnte die Beschäftigung vor allem in intrinsisch weniger attraktiven Stellen zurückgehen. Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass nicht-finanzielle Motive bei der Arbeitswahl bei höheren Einkommen tatsächlich eine wichtigere Rolle spielen (Haywood 2014). Darauf wiederum könnten Unternehmen auf verschiedene Weise reagieren: Arbeitgeber könnten sich gezwungen sehen, bessere Arbeitsbedingungen zu schaffen. Die Löhne für intrinsisch weniger attraktive Arbeitsstellen könnten ansteigen im Vergleich zu intrinsisch attraktiveren Posten. Unternehmen könnten vermehrt Arbeitskraft durch Maschinen ersetzen, sodass Löhne steigen, aber die Beschäftigung zurückginge. Eine bessere Beurteilung wäre jedoch nur möglich, wenn auch die Kosten zur Bereitstellung intrinsisch attraktiverer Arbeitsstellen geschätzt werden (vergleiche dazu Dey und Flinn 2005).

Welche Alternativen sich einer Person außerhalb des Arbeitsmarktes bieten, wird auch eine wichtige Rolle für den Beschäftigungseffekt des BGE spielen: Ein BGE könnte durch verminderte finanzielle Arbeitsanreize ein Ausscheiden von denjenigen Arbeitnehmern aus dem Arbeitsmarkt bewirken, die Angehörige pflegen oder künstlerischen und sozialen Tätigkeiten nachgehen wollen. Eine Evaluierung einer Abnahme der Beschäftigung zugunsten von anderen Aktivitäten hängt dann davon ab, inwieweit die Aktivitäten, denen Menschen dann nachgehen, nicht nur individuell, sondern auch sozial bereichernd sind. Zu dieser wichtigen Frage gibt es bislang kaum empirische Studien. Um sicherzustellen, dass nur sozial nützliche Aktivitäten vom BGE profitieren, schlagen Atkinson (2011) und Van der Linden (2004) ein Aktivbürgergeld vor, das nur Bürgern gezahlt werden soll, die entweder eine Arbeit haben, suchen, oder nützlichen Tätigkeiten nachgehen. Dies erfordert jedoch eine Überwachung dieser Bedingungen mit den verbundenen Kosten.


Finanzierung und Gerechtigkeit des BGE

Die Idee des Aktivbürgergeldes kann auch als Maßnahme der Gerechtigkeit im Sinne von „Verdienst“ interpretiert werden - ein BGE erhält nur derjenige, der es verdient hat. So könnte man schließen, dass mit dem BGE die Erwerbslosen die Beschäftigten ausbeuten, da letztere über das Steueraufkommen das BGE finanzieren (Hienstorfer 2014). Eine hohe Grenzsteuer für Arbeitslose und die damit zusammenhängende Möglichkeit einer Armutsfalle kann jedoch ebenfalls als ungerecht empfunden werden - wie beschrieben kann das BGE hier eventuell helfen (Atkinson 1995). Weiterhin beruht die Vorstellung, dass Erwerbsarbeit die einzige Quelle des Staatseinkommens ist, auf einer sehr arbeitskraftzentrierten Vision von Wertschöpfung (Widerquist 1999). Andere Ressourcen (z.B. Land, Wissen, Sicherheit) beeinflussen auch die Produktivität, wie dies regelmäßig durch „Ländereffekte“ in internationalen Produktivitätsvergleichen aufgezeigt wird. Da zum Beispiel politische Stabilität nicht nur von Erwerbstätigen abhängt, kann argumentiert werden, dass auch ein Teil des Staatseinkommens an alle als Sozialdividende verteilt werden kann. Diese wäre vergleichbar mit der jährlichen Dividende, die den Bürgern von Alaska aus den Erlösen ihres von Ölförderabgaben finanzierten Fonds gezahlt wird.

Unabhängig davon gehen moderne Arbeitsmarktmodelle davon aus, dass die Geschwindigkeit mit der Arbeitssuchende eine Stelle finden, und wie schnell sie die Karriereleiter erklimmen, teilweise auch auf Zufall beruhen (Mortensen 2003). Wenn der Zufall eine große Rolle spielt, rechtfertigt das mitunter ein BGE als ausgleichende Gerechtigkeit. Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt, z.B. aufgrund von Geschlecht oder Hautfarbe könnte eine weitere Rechtfertigung für ein BGE liefern. Mit den Worten von Martin Luther King: “dislocations in the market operation of our economy and the prevalence of discrimination thrust people into idleness and bind them in constant or frequent unemployment against their will” (King 1967).


Perspektiven eines Bedingungslosen Grundeinkommens in Deutschland

Das BGE hat Unterstützer in mehreren deutschen Parteien. In der CDU machte sich der ehemalige thüringische Ministerpräsident Dieter Althaus das solidarische Bürgergeld zu eigen, welches jedoch unterfinanziert erscheint (Bonin and Schneider 2007, Opielka and Strengemann-Kuhn 2007). Die FDP bevorzugt seit 2005 ein „liberales Bürgergeld“, das allerdings an bestimmte Bedingungen geknüpft ist. Beiden Vorschlägen liegt die Idee zugrunde, die Lohnnebenkosten insgesamt zu reduzieren. Bei den Grünen ist eine Bundesarbeitsgemeinschaft mit der Ausarbeitung einer “grünen Grundsicherung” betraut, während in der Linken die derzeitige Parteivorsitzende Katja Kipping eine prominente Verfechterin des BGE ist. In beiden Parteien steht der Ausbau der Mindestsicherung im Vordergrund.

 Die Arbeitsmarktreformen im Zuge der Agenda 2010 haben versucht, die Armutsfallen (durch oben diskutierten Grenzsteuereffekt) zu reduzieren - einerseits durch das sogenannte Aufstocken, andererseits durch Sanktionen bei mangelnder Arbeitssuche. Diese Maßnahmen haben wahrscheinlich erfolgreich zum Rückgang der Arbeitslosigkeit beigetragen (obwohl die OCED ein britisches Programm zur Schaffung eines einheitlichen Aufstock-Regimes jüngst kritisch kommentierte, siehe OECD 2014). Die Rolle der Sanktionen wird dabei kontrovers diskutiert (siehe Launov und Wälde 2013 und Krause und Uhlig 2012). Abgesehen von den Wohlfahrtskosten, die den Arbeitslosen durch die zusätzlichen Bedingungen auferlegt wurden, ist das Wachstum des Niedriglohnsektors eine vieldiskutierte Konsequenz gewesen, der die deutsche Politik zurzeit mit der Einführung des Mindestlohns zu begegnen versucht. Es besteht daher zurzeit wenig Lust auf neue große Arbeitsmarktreformen. Die Einführung eines BGE würde jedoch einen breiten politischen Konsens voraussetzen, in dem Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände die Schlüsselfiguren sind. Deutsche Gewerkschaften (wie ihre europäischen Partner, siehe Vanderborght 2006) haben das BGE nicht unterstützt und stehen der Idee innerhalb der Linken ablehnend gegenüber (Kipping 2008). Erstens könnte dies mit einer möglichen schlechteren Verhandlungsposition der Gewerkschaften und niedrigeren Löhnen zusammenhängen (aus oben genannten Gründen). Zweitens wird ein BGE gerade auch als Mittel zur weiteren Flexibilisierung des Arbeitsmarktes vorgeschlagen (Althaus 2007), der sich die Gewerkschaften entgegenstellen. Drittens könnten sich Gewerkschaften an der Relativierung des Wertes der Erwerbsarbeit stören, die das BGE mit sich bringen könnte (Vanderborght 2006).

Auf Arbeitgeberseite haben zwar einige Unternehmer ein BGE begrüßt (z.B. Götz Werner, oder in Belgien Roland Duchâtelet, http://www.vivant.org/en), die Arbeitgeberverbände lehnen das BGE jedoch entschieden ab (siehe BDA 2012).

Angesichts dieser politischen Großwetterlage überrascht es, dass in der öffentlichen Debatte nur Modelle für ein BGE diskutiert werden, welche die gesamte Bevölkerung umfassen. Alternativen wären zum Beispiel ein BGE für unter 25-jährige oder ein Recht auf eine limitierte Anzahl an Sabbat-Jahren mit BGE. Nicht alle Vorteile des BGE könnten zwar mit solchen kleinen Schritten realisiert werden, aber die Risiken wären auch begrenzt und die politische Umsetzbarkeit viel einfacher.


Fazit

Neben den psychologischen und ethischen Dimensionen eines BGE lassen sich Vor- und Nachteile eines BGE auch aus ökonomischer Perspektive analysieren. Dabei ergeben sich neben möglichen negativen Beschäftigungseffekten auch Anreize zur Aufnahme von Arbeit. Jedoch sind in Deutschland alternative Strategien gewählt worden, um den Arbeitsanreiz bei Erwerbssuchenden zu steigern - sodass eine zentrale Rechtfertigung des BGE nun weniger relevant ist. Eine Einschätzung der Gewinner und Verlierer eines BGE hängt nicht nur von der Erwerbstätigkeit des Einzelnen ab, sondern auch von der Qualität des gegenwärtigen Jobs und den Alternativen, die sich außerhalb des Arbeitsmarktes bieten. Die Potenziale eines BGE ließen sich unter diesen Gesichtspunkten weiter erforschen. Allerdings wird die fehlende Unterstützung von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden eine Weiterentwicklung von BGE-Konzepten in der deutschen Politik erheblich erschweren. Umfrageergebnisse aus den USA und das Scheitern einer EU-weiten Bürgerinitiative deuten auch auf fehlende öffentliche Unterstützung hin. Einerseits wäre es hilfreich, begrenzte Versionen des BGE für bestimmte Gruppen (z.B. junge Erwachsene) oder als Finanzierungsmöglichkeit für Sabbatjahre zu studieren. Andererseits könnten Veränderungen der Erwerbsbiographien und der Arbeitsorganisation den Argumenten für das BGE mittelfristig zusätzliches Gewicht verleihen und mit einer veränderten öffentlichen Wahrnehmung einhergehen. Dann müsste die Verteilungswirkung konkreter BGE-Vorschläge untersucht werden. Dabei wird man dann zum Beispiel fragen: Wie viel wird mit einem BGE gearbeitet werden, und was tun die, die nicht arbeiten? Wie groß ist der Gewinn derer, die sich nun nicht mehr zu Erwerbsarbeit gedrängt sehen?


Quellen

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