8. April 2015
Das Thema Altersarmut wird in Deutschland kontrovers diskutiert. Altersarmut gilt für viele als ein wichtiges sozialpolitisches Problem, da ältere Menschen nur wenige Möglichkeiten haben, etwas an ihrer Einkommensposition zu ändern. Arme Ältere sind deswegen einem hohen Risiko ausgesetzt, dauerhaft arm zu bleiben. Armut am Ende eines langen Erwerbslebens stellt für viele die Legitimität des vorhandenen Systems der Alterssicherung in Frage. Die aktuelle Kontroverse dreht sich insbesondere um das Risiko zunehmender Altersarmut in den kommenden Jahren und die politischen Handlungsempfehlungen, die daraus abzuleiten sind (vgl. Geyer 2014). Bemerkenswert ist allerdings, dass bereits das Ausmaß heutiger Altersarmut unterschiedlich gemessen und bewertet wird. Viele Autoren/innen betonen, dass die Debatte um Altersarmut „emotional“ geführt wird und eine Versachlichung angebracht erscheine. Zum besseren Verständnis der Debatte soll hier differenziert werden zwischen den unterschiedlichen Messkonzepten und Definitionen, die in der Debatte um Altersarmut verwendet werden. Dabei beschränkt sich die Darstellung auf die zwei gängigsten monetären Armutsindikatoren und geht nicht auf weiter gefasste Konzepte zur Messung materieller Deprivation ein (vgl. Sikorski und Kuchler 2009). Einerseits wird Altersarmut anhand der Inanspruchnahme bedürftigkeitsgeprüfter Transfers wie der Grundsicherung, die das sozio-kulturelle Existenzminimum sicherstellen sollen, gemessen. Andererseits wird das Armutsrisiko auch mit Maßzahlen, die auf die relative Einkommensposition der Bevölkerung Bezug nehmen, bestimmt. Insbesondere bei den Älteren gelangt man für die verschiedenen Messgrößen zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen über das Ausmaß der Altersarmut.
Viele Autoren betonen, dass Ältere weniger Möglichkeiten als Jüngere haben, an ihrer Einkommenslage noch etwas zu ändern und die Verfügung über materielle Ressourcen eine besondere Bedeutung für sie hat (z.B. Bieber und Stegmann 2011, S.66f). Goebel und Grabka (2011, S. 2) argumentieren, dass die materielle Situation eines/r Rentners/in sich in der Regel nur durch Erbschaften und Schenkungen und Änderungen der Haushaltskonstellation verändert. Studien zur Altersarmut konzentrieren sich insbesondere auf zwei Dimensionen materieller Armut: (1) Bedürftigkeit im Sinne des staatlich definierten und garantierten sozio-kulturellen Existenzminimums und (2) das Ausmaß relativer Armut, gemessen am Abstand des verfügbaren Einkommens zum Medianeinkommen.
Das sozio-kulturelle Existenzminimum wird in der Regel durch die steuerfinanzierten Fürsorgesysteme der Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II) und der Grundsicherung im Alter und bei (dauerhafter) Erwerbsminderung (Viertes Kapitel SGB XII) abgesichert. Altersarmut wird in diesem Zusammenhang anhand der Inanspruchnahme der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung gemessen. Verglichen mit der Verbreitung der Grundsicherung für Arbeitssuchende ist die aktuelle Inanspruchnahme der Grundsicherung von Personen ab 65 Jahren niedrig. Sie stieg seit ihrer Einführung im Jahr 2003 von 1,7% auf 3% bis zum Jahr 2013, was knapp 500,000 Personen entspricht. Zum Vergleich: im Jahr 2014 waren in der Bevölkerung zwischen 0 und 65 Jahren 9,5% auf Leistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende angewiesen.
Aufgrund dieser vergleichsweise niedrigen Inanspruchnahme kommt der Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2008, Zff.646; 2011, Zff.519) wiederholt zu der Feststellung, dass „Altersarmut derzeit kein gesellschaftlich relevantes Problem“ darstelle. Genauso argumentiert der Wissenschaftlicher Beirat beim BMWI (2012, S.19). Andere Studien, wie beispielsweise der 4. Armuts- und Reichtumsbericht, betonen sogar, dass der Bezug von Grundsicherung keinen Indikator für Altersarmut darstelle, weil die Grundsicherung das sozio-kulturelle Existenzminimum garantiert und so Armut verhindert (Bundesregierung 2013, S.207f.). In dieser Betrachtungsweise gibt es praktisch keine Armut nach staatlicher Umverteilung. Stattdessen wird von „Hilfebedürftigkeit“ oder auch von „bekämpfter Armut“ gesprochen (vgl. Hauser 2009, S.251; Bieber und Stegmann 2011, S.67). Gerhard Bäcker und Ernst Kistler weisen darauf hin, dass die Diskussion über Altersarmut anhand der Grundsicherungsquoten im Sinne der „bekämpften Armut“ stark verkürzt wäre, da die Grundsicherung zwar Armut vermeiden soll, es aber noch zu klären gilt, ob diese Zielsetzung überhaupt erreicht wird. Offensichtlich hängt das Urteil, ob Altersarmut vorliegt, von der gewählten Definition von Altersarmut ab.
Betrachtet man die Armutsrisikoquote ‑ nach dieser gelten Personen als armutsgefährdet, wenn ihr bedarfsgewichtetes verfügbares Einkommen weniger als 60% des Medianeinkommens beträgt, mehr dazu unten ‑ ergibt sich auf der Basis der Europäischen Gemeinschaftsstatistik über Einkommen und Lebensbedingungen (EU-SILC) für das Jahr 2013, dass 14,9% aller Personen ab 65 Jahren als armutsgefährdet galten, in der jüngeren Bevölkerung lag der Wert mit 16,4% nur unwesentlich höher. Bei den Älteren liegt die Armutsrisikoquote also fünfmal so hoch wie die Grundsicherungsquote. Bei den Personen unter 65 liegt sie zwar ebenfalls höher, aber der Abstand zwischen den beiden Maßen ist viel geringer.
Eine zentrale Ursache für die Differenzen zwischen der Grundsicherungsquote und der Armutsrisikoquote ist, dass es sich schlicht um zwei unterschiedliche Konzepte handelt. Die Armutsgrenze, die mit dem SGB XII/SGB II gesetzt ist, soll das gesetzliche Existenzminimum in jedem Einzelfall gewährleisten. Bei der relativen Armutsmessung ist dies nicht der Fall, stattdessen beruht diese Armutsgrenze auf einer relativen Einkommensgröße zur Bestimmung des sozio-kulturellen Existenzminimums, ab dem Armut (oder ein Armutsrisiko) angenommen wird. Die Bedürftigkeitsschwelle der Grundsicherung im Alter liegt immer unterhalb der relativen Armutsgrenze wie Tabelle 1 für ausgewählte Haushaltstypen zeigt (Datenbasis: Sozio-oekonomisches Panel (SOEP)).
Tabelle 1: Grundsicherungsniveau und relative Einkommensarmutsgrenzen für ausgewählte Familientypen
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Alleinstehende |
Paare ohne Kind |
Paare mit einem Kind |
|
|
Unter 6 Jahren |
Ab 14 Jahren |
|||
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Grundsicherungsniveau |
664 |
1.092 |
1.379 |
1.451 |
|
Relative Armutsrisikogrenze |
993 |
1.490 |
1.787 |
1.986 |
Anmerkungen: Regelbedarfe nach dem Stand von 2011 zuzüglicher geschätzter Kosten der Unterkunft. Für die relativen Armutsgrenzen wurde das SOEP aus dem Jahr 2010 genutzt.
Quelle: Becker (2013, S.129)
Im Folgenden sollen beide Konzepte, Altersarmut zu messen, näher betrachtet werden. Dabei werden weitere Gründe für die Diskrepanz von sehr niedriger Grundsicherungsquote und relativer Einkommensarmut erläutert.
Die Höhe der Leistungen der Grundsicherung nach SGB II und SGB XII unterscheiden sich im Prinzip nicht, allerdings bestehen größere Unterschiede bei den Anspruchsvoraussetzungen. Becker (2013) diskutiert unter anderem die Unterschiede bei der Anrechnung von Einkommen und Vermögen der beiden Fürsorgeleistungen. Bei unterschiedlichen Anspruchsvoraussetzungen sind die entsprechenden Inanspruchnahmequoten der beiden Grundsicherungsarten nur eingeschränkt vergleichbar. Wichtig, auch in Bezug auf Altersarmut, sind die Unterschiede bei der Berücksichtigung von anrechenbarem Vermögen, denn gerade ältere Personen verfügen eher über Vermögen. Im SGB XII (§90) werden ähnlich wie im SGB II (§12) ein angemessenes Hausgrundstück, angemessener Hausrat, das Kapital einer staatlich geförderten Altersvorsorge und verschiedene Sondervermögensarten vom Verwertungszwang ausgenommen. Ein angemessenes Kraftfahrzeug ist allerdings nur im SGB II Teil des zu schonenden Vermögens. Hinzu kommt, dass Vermögensfreibeträge für „kleinere Barbeträge“ bei der Grundsicherung im Alter deutlich niedriger liegen. Für Personen ab 60 Jahren betragen diese 2.600 Euro, für ihre Partner/innen 614 Euro und für Kinder 256 Euro. Die Vermögensfreibeträge nach SGB II sind im Vergleich dazu relativ hoch: jede Volljährige Person in der Bedarfsgemeinschaft erhält pro Lebensjahr einen Freibetrag von 150 Euro und mindestens 3.100 Euro. Ebenso erhalten minderjährige Kinder einen Freibetrag von 3.100 Euro. Es gelten zudem noch besondere Freibeträge für Altersvorsorgeersparnisse und ein Freibetrag für besondere Anschaffungen von 750 Euro für jedes Mitglied der Bedarfsgemeinschaft.
Becker (2013, S.125) weist darauf hin, dass es sich bei den Regelungen zur Grundsicherung um politisch gesetzte Armutsgrenzen handelt, deren Aussagekraft bezüglich des Ausmaßes von Armut begrenzt ist. Beispielsweise gelten ältere Menschen wegen der geringeren Freibeträge bei Vermögen und Einkommen eher als nicht hilfebedürftig als erwerbsfähige Personen. Umgekehrt führt eine Leistungsausweitung immer auch zu einer Ausweitung des Berechtigtenkreises und damit der Armut (vgl. Bäcker und Schmitz 2013, S.28). Aber es stehen weitere Faktoren der konsistenten Armutsmessung entgegen. Becker betont, dass eigentlich auch die Wohngeldempfänger/innen in die Betrachtung miteinbezogen werden müssten. Die Grundsicherung ist gegenüber dem Wohngeld nachrangig, allerdings verfügen Wohngeldempfänger/innen in der Regel nur über einen geringfügig über der Grundsicherung liegenden Lebensstandard. Immerhin waren 2011 knapp die Hälfte aller rund 770.ooo Wohngeldhaushalte Rentner/innen oder Pensionär/innen (Duschek und Buhtz 2013). Ebenfalls ist zu fragen, ob Personen, die von der Sozialhilfe abhängig sind nicht auch als arm gelten müssen. Dies betrifft insbesondere ältere Personen, die die Hilfe zur Pflege (7. Kapitel SGB XII) in Anspruch nehmen. Im Jahr 2012 waren knapp 80% der Empfänger der Hilfe zur Pflege 65 Jahre und älter (Statistisches Bundesamt 2012, S.10). Als weiterer Punkt, der die Eignung der Inanspruchnahme der Grundsicherung als Armutsindikator in Frage stellt, ist das Inanspruchnahmeverhalten selbst. Zwar wurde die Grundsicherung im Alter 2003 mit dem Ziel eingeführt, verdeckte Altersarmut zu verhindern, es ist aber keineswegs sicher ob es gelungen ist, dieses Ziel zu erreichen. Becker schätzt für das Jahr 2007 anhand von Daten des SOEP, dass 57% bis 68% der anspruchsberechtigten Personen ab 65 Jahren ihren Anspruch nicht geltend machen, immerhin 459.000 bis 734.000 Personen. Damit liegt die Quote der Nichtinanspruchnahme um 25 bis 30 Prozentpunkte über dem Anteil in der jüngeren Bevölkerung, der seinen Anspruch auf Leistungen des SGB II nicht geltend macht. Bruckmeier und Wiemers (2012) kommen in ihrer Simulation, ebenfalls auf Basis des SOEP, zu einem ähnlichen Ergebnis: sie schätzen, dass Rentnerhaushalte deutlich häufiger ihren Anspruch nicht geltend machen als andere Haushalte. Becker (2013, S.131f) nennt drei Erklärungsansätze für diese Form verdeckter Armut: (1) der bestehende Anspruch wird aufgrund zu hoher individueller (auch immaterieller) Kosten nicht wahrgenommen, (2) aufgrund von Fehleinschätzungen wird kein Antrag gestellt (insbesondere die Angst davor, dass das Einkommen der eigenen Kinder zur Finanzierung herangezogen wird), (3) aufgrund von Scham, als Bittsteller an den Staat zu treten, wird von einem Antrag abgesehen.
Neben der Debatte, ob die Grundsicherungsquote ein geeignetes Maß für das Ausmaß von Altersarmut liefert, ist das Mindestsicherungsniveau selbst umstritten. Die Kritik bezieht sich dabei auf die normativen Grundlagen, die Berechnungsweise und auch auf die verfassungsrechtlichen Grundlagen und kann hier nur in aller Kürze vorgestellt werden. Das Bundesverfassungsgericht hatte z.B. in seinem Urteil vom 9. Februar 2010 (Az.: 1 BvL 1/09) die bisherige Regelsatzermittlung als verfassungswidrig verworfen und ein transparentes und sachgerechtes Verfahren zur Regelsatzbemessung eingefordert (vgl. dazu BMAS 2013). Die Neuberechnung führte allerdings, im Gegensatz zur Hoffnung vieler Kritiker, nicht zu einer merklichen Erhöhung der Regelsätze. Weiterhin fordern Wohlfahrtsverbände dementsprechend eine deutliche Erhöhung der Grundsicherungsleistungen, z.B. Martens (2011, 2014) oder Caritas (2013). Becker (2011) kommt ebenfalls in ihrer Bewertung der neuen Berechnungsgrundlagen des Regelsatzes zu der Auffassung, dass ein Mindestmaß an gesellschaftlicher Teilhabe nicht gewährleistet wird. Bäcker und Schmitz (2013, S.28) schließen aus der anhaltenden verfassungsrechtlichen Debatte um die Höhe des Regelbedarfs, dass die angewendeten Verfahren selbst keine eindeutige Entscheidungsgrundlage bieten. Ähnlich argumentierte auch die damalige Bundesregierung, die sich insbesondere aufgefordert sah, ihren Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Regelsätze transparenter und nachvollziehbarer zu gestalten (Bundesregierung 2010). Bäcker und Schmitz vermuten, dass dabei letztlich auch „Budgetüberlegungen der politischen Entscheidungsträger eine Rolle“ spielen. Inzwischen hat das Bundesverfassungsgericht die überarbeitete Berechnungsweise am 23.Juli 2014 als verfassungsgemäß bestätigt (AZ: 1 BvL 10/12).
Auch bei der Messung relativer Einkommensarmut werden normative Annahmen getroffen. Es muss z.B. entschieden werden, welche Datenquelle und welches Einkommensmaß verwendet wird (z.B. Monats- oder Jahreseinkommen; ein- oder ausschließlich des Mietwerts selbstgenutzter Immobilien), wie die Einkommen in Haushalten gewichtet werden und ab welchem Abstand die Armutsgrenze festgelegt wird. Goebel und Grabka (2011, Kasten) diskutieren die zentralen Annahmen bei der Armutsmessung und zeigen, dass die Armutsquoten bei unterschiedlichen Annahmen stark variieren.
Als Konvention wird in der Literatur insbesondere eine bestimmte Armutsgrenze häufig verwendet: die relative Armuts(risiko)grenze liegt bei 60% des Median der bedarfsgewichteten Nettoäquivalenzeinkommen der Gesamtbevölkerung unter Berücksichtigung des Netto-Mietwerts selbstgenutzter Immobilien (soweit in den Daten vorhanden), wobei die modifizierte OECD-Skala zur Gewichtung der Einkommen im Haushalt genutzt wird. Die Berücksichtigung des Einkommensvorteils einer selbstgenutzten Immobilie ist auch bei der Bestimmung von Altersarmut wichtig, da insbesondere ältere Personen häufiger über (voll entschuldetes) Wohneigentum verfügen. Berücksichtigt man das Wohneigentum nicht, wird das Armutsrisiko Älterer tendenziell überschätzt. Die Idee der Äquivalenzskala ist, dass größere Haushalte durch das Zusammenleben und gemeinsames Wirtschaften Einspareffekte erzielen. Deswegen wird im Fall der modifizierten OECD-Skala einer erwachsenen Person im Haushalt das Gewicht 1 zugeordnet, weiteren Personen, die Älter als 14 sind 0,5 und allen jüngeren 0,3. Bäcker und Schmitz (2013, S.28) weisen darauf hin, dass dann die Einkommenslage Älterer, die in der Regel in Zweipersonenhaushalten leben, um so schlechter ausfallen, je niedriger die Gewichte für Kinder sind. Verglichen mit der alten OECD-Skala, die Kindern ein Gewicht von 0,5 zuweist, verringert sich die Altersarmut bei Anwendung der modifizierten OECD-Skala.
Die Armutsrisikoquote unterscheiden sich selbst bei einheitlicher Methodik aufgrund der verwendeten Datenbasis. Die statistischen Kennziffern zur Altersarmut beruhen zum überwiegenden Teil auf den jährlichen Erhebungen SOEP, EU-SILC, Mikrozensus und der alle fünf Jahre erhobenen Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS). Bieber und Stegmann (2008, 2011) vergleichen die statistischen Armutsquoten aus den vier Datensätzen (2011 ohne EVS). Auch der vierte Armuts- und Reichtumsbericht stellt die Armutsrisikoquoten aus diesen Datensätzen vor (Tabelle 2).
Tabelle 2: Armutsrisikoquoten aus dem vierten Armuts- und Reichtumsbericht, unterschiedliche Datengrundlagen
|
Datensatz |
Gruppe |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
EU-SILC1 |
Gesamt |
15,2 |
15,5 |
15,6 |
15,8 |
|
65 Jahre und älter |
14,9 |
15,0 |
14,1 |
14,2 |
|
|
Mikrozensus1 |
Gesamt |
14,3 |
14,4 |
14,6 |
14,5 |
|
65 Jahre und älter |
11,3 |
12 |
11,9 |
12,3 |
|
|
SOEP2 |
Gesamt |
14,1 |
14,3 |
14,9 |
13,9 |
|
65 Jahre und älter |
13,0 |
14,4 |
14,5 |
14,2 |
Anmerkungen: (1) Ohne Berücksichtigung des Mietwerts selbstgenutzter Immobilien; (2) Unter Berücksichtigung des Mietwerts selbstgenutzter Immobilien.
Quelle: Bundesregierung 2013, S.303f.
Es zeigt sich, dass die durchschnittliche Armutsquote Älterer in den vergangenen Jahren in allen betrachteten Datensätzen fast immer etwas niedriger oder etwa gleichauf liegt als in der Gesamtbevölkerung. Bieber und Stegmann weisen auf die Problematiken der statistischen Berechnung der Armutsquote hin. Wichtig ist, dass es sich bei allen Datensätzen um Stichproben handelt. In der Regel ist nur die Wohnbevölkerung repräsentiert ohne die Personen in Einrichtungen. Das ist ein nicht unerheblicher Aspekt, da insbesondere ältere Personen im Vergleich zur jüngeren Bevölkerung häufiger in Pflegeheimen leben, d.h. würden diese in den Stichproben berücksichtigt, dürfte die Armutsrisikoquote für Ältere weiter ansteigen. Grabka und Westermeier (2014) ergänzen die Schätzungen zur Armutsrisikoquote und berücksichtigen zusätzlich die (im Querschnitt gemessene) Vermögensarmut, wobei sie diese in Analogie zur Armutsrisikoquote definieren. Vermögensarm ist demnach, wer über ein Pro-Kopf-Haushaltsnettovermögen von weniger als 60% des Medians der Gesamtbevölkerung verfügt. Da das Vermögen in der Regel über den Lebenslauf aufgebaut wird, steigt mit zunehmendem Alter der Anteil derer, die weder einkommensarm noch vermögensarm sind.
Interessant ist, dass es zwar eine Fülle von vergleichenden Armutsstudien gibt, diese aber in der Regel nicht die statistische Unsicherheit berücksichtigen. Um Armutsquoten vergleichen zu können, müsste man die Unterschiede auf statistische Signifikanz testen (z.B. Grabka und Goebel (2013), Abb.9). Dies ist auch für den Vergleich mit anderen Bevölkerungsgruppen wichtig, der häufig im Zusammenhang mit Altersarmut durchgeführt wird; das betrifft vor allem Alleinerziehende und Menschen mit Migrationshintergrund. Selten wird innerhalb der Gruppe der Älteren nach weiteren Merkmalen unterschieden. Goebel und Grabka zeigen, dass es hier aber auch Gruppen gibt, deren durchschnittliche Armutsgefährdung im Mittel deutlich über dem Bevölkerungsdurchschnitt liegt. Dies betrifft insbesondere ältere alleinlebende Frauen und auch Ältere mit Migrationshintergrund (vgl. dazu auch Fuhr (2012)).
Die Debatte um heutige Altersarmut zeigt sehr deutlich die Schwierigkeiten, das Phänomen genau zu bestimmen. Die Grundsicherungsquote scheint unter vielen Gesichtspunkten ein ungeeigneter Indikator für Altersarmut zu sein. Schwer wiegt vermutlich, dass durch Gesetzesänderungen auch Vergleiche über die Zeit erschwert werden, aber auch, dass viele arme Ältere aufgrund von Nichtinanspruchnahme nicht unter den Beziehern von Grundsicherung zu finden sind. Diese Probleme treten bei der statistischen Messung relativer Armut nicht auf. Es zeigt sich auch kein auseinanderfallen beim Vergleich von Altersarmut in der Gesamtbevölkerung und bei den Älteren wie es bei der Grundsicherungsquote der Fall ist. Darüber hinaus ist es möglich bei den relativen Armutsmaßen neben der absoluten Höhe auch Änderungen über die Zeit zu verfolgen. Aufgrund der vielen normativen Setzungen halten viele Wissenschaftler sogar die zeitlichen Veränderungen der Quote auf Grundlage konsistenter Daten und Methoden für aussagekräftiger als den Punktwert in einem Jahr (vgl. Werding 2008). Unabhängig vom zeitlichen Vergleich ist diese Armutsquote immer klar definiert.
Zur Versachlichung der Debatte wäre es außerdem hilfreich, wenn die vielen Studien zu diesem Thema auch die statistische Unsicherheit berücksichtigen würden, die notwendig bei der Verwendung von Stichproben gegeben ist.
Völlig offen ist schließlich, wie man die Daten zur Altersarmut bewertet. Manche meinen bereits heute in den Zahlen ein Problem zu erkennen, andere betonen genau das Gegenteil. Bieber und Stegmann (2011, S.66) schreiben beispielsweise, dass Übereinstimmung zu bestehen scheine, „dass Armut im Alter heutzutage in Deutschland kein vorrangiges Problem darstellt“, so auch Pimpertz (2012, S.2). Bäcker und Schmitz (2013, S.30) schließen aus ganz ähnlichen Indikatoren, dass sich übereinstimmend feststellen lasse, „dass die so gemessene Einkommensarmut Älterer derzeit ein durchaus relevantes Problem darstellt“.
Bäcker, Gerhard und Jutta Schmitz. 2013. „Altersarmut und Rentenversicherung: Diagnosen, Trends, Reformoptionen und Wirkungen“. Alter(n) und Gesellschaft 23: 25‑53. http://link.springer.com/chapter/10.1007%2F978-3-531-18714-3_2 (abgerufen am 22.03.2015)
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Bieber, Ullrich und Michael Stegmann. 2008. „Hintergründe und Fakten zum Thema Altersarmut – Empirische Ergebnisse zu einem vielschichtigen Phänomen“. Deutsche Rentenversicherung (3): 291–312.
Bieber, Ullrich und Michael Stegmann. 2011. „Aktuelle Daten zur Altersarmut in Deutschland“. Deutsche Rentenversicherung (1): 66‑86.
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Themen: Verteilung, Ungleichheit
Frei zugängliche Version: (econstor)
http://hdl.handle.net/10419/111847