Wie die Wirtschaftspolitik auf die zweite Infektionswelle reagieren sollte

Medienbeitrag vom 5. November 2020

Um die Folgen der erneuten Teil-Schließungen abzufedern, hat die Regierung neue Hilfsprogramme auf den Weg gebracht. Wie sind diese Maßnahmen zu bewerten – und was sollte die Wirtschaftspolitik darüber hinaus noch tun?

Die aktuelle Entwicklung bei den Covid-19-Infektionszahlen hat weiteres Handeln erforderlich gemacht. Seit Wochenbeginn gelten wie in vielen anderen Staaten auch in Deutschland wieder verschärfte Kontaktbeschränkungen und Teil-Schließungen. Um die Folgen für Gesellschaft und Wirtschaft abzufedern, hat die Regierung parallel verschiedene Hilfsprogramme auf den Weg gebracht. Wie sind diese Maßnahmen zu bewerten – und was sollte die Wirtschaftspolitik darüber hinaus noch tun?

Dieser Gastbeitrag von Marius Clemens, Geraldine Dany-Knedlik, Britta Gehrke, Simon Junker und Claus Michelsen ist am 4. November 2020 im Makronom erschienen.

Um die neuen Maßnahmen zu bewerten und die Anatomie der Krise zu verstehen, war es zunächst erforderlich zu analysieren, wie die im Frühjahr und Sommer beschlossenen Programme gewirkt haben. Dies haben wir ausführlich in einem separaten Beitrag getan, den Sie hier finden.

Zurück in der Rezession

Die für den November 2020 beschlossenen Maßnahmen treffen erneut die Dienstleistungsbereiche und die Gastronomie- und Veranstaltungsbranche empfindlich. Die Industrie hingegen dürfte weniger stark in Mitleidenschaft gezogen werden als im ersten Halbjahr – nicht zuletzt, weil die Unternehmen wohl auf potentielle Lieferengpässe besser vorbereitet sind.

In unseren Szenario-Rechnungen des DIW Berlin gehen wir davon aus, dass das Bruttoinlandsprodukt im 4. Quartal um rund 19 Milliarden Euro geringer ausfallen wird als dies ohne die neuen Maßnahmen der Fall gewesen wäre. Anstatt den jüngsten Aufwärtstrend fortzusetzen, könnte die deutsche Wirtschaft zum Jahresende gegenüber dem 3. Quartal um ein Prozent schrumpfen und zurück in die Rezession fallen. Zentrale Annahme dieses Szenarios ist, dass die Pandemie durch die erneuten Restriktionen schnell und dauerhaft begrenzt wird. Gelingt dies nicht, könnte der wirtschaftliche Schaden für Deutschland deutlich größer sein und höhere Mittel in Anspruch nehmen, denn viele private Unternehmen haben nicht mehr die finanziellen Rücklagen und Widerstandsfähigkeit, die sie noch zu Beginn der ersten Infektionswelle hatten.

Kurzarbeitergeld

Die Bundesregierung hat bereits im Herbst einige Instrumente verlängert und jetzt zusätzliche Maßnahmen veranlasst, um die wirtschaftlichen Folgen abzumildern. So wurde der erleichterte Zugang zur Kurzarbeit und die Erhöhung des Kurzarbeitergeldes ab dem vierten Monat für Beschäftigte, die die Arbeitszeit um mindestens die Hälfte reduzieren, bereits bis Ende 2021 verlängert. Die Erhöhung des Kurzarbeitergeldes kann in dieser Ausnahmesituation für Geringverdiener in Sektoren mit Beschränkungen sinnvoll sein, um eine schnelle Hilfe zu gewährleisten.

Grundsätzlich sollte sich die Erstattung unter Kurzarbeit aber am System der Arbeitslosenversicherung orientieren. Die Kurzarbeit ist ein sinnvolles Instrument in zeitlich begrenzten Krisen, darf für Beschäftigte allerdings kein Dauerzustand werden. Daher ist es wichtig, längere Bezugsdauern mit Anreizen für eine Qualifizierung der Beschäftigten zu kombinieren, um auch neue Perspektiven zu eröffnen. Je länger die Corona-Krise andauert, desto wahrscheinlicher wird es, dass diese zu grundsätzlichen Umwälzungen auch am Arbeitsmarkt führen wird. Um langfristige negative Effekte zu vermeiden, ist es daher essentiell, die Dynamik am Arbeitsmarkt zu fördern, sodass insbesondere Berufseinsteigern und Arbeitslosen der Zugang zum Arbeitsmarkt nicht dauerhaft erschwert wird. Ein Instrument, das sich dafür bewährt hat und ein auch für Deutschland vielversprechender Weg sein könnte, sind temporäre Zuschüsse für Neueinstellungen.

Steuerstundungen und Verlustrücktrag

Die bis zum Jahresende auslaufenden Steuerstundungen, die im nächsten Jahr einen kontraktiven Impuls entfachen würden, sollten verlängert werden. Die beschlossenen Steuerstundungen beziehen sich auf wichtige Unternehmens- sowie Verbrauchssteuern und verschieben die entsprechenden Steuerzahlungen in das kommende Jahr. Ebenso kann der steuerliche Verlustrücktrag verlängert und ausgeweitet werden, um betroffenen Unternehmen mehr Liquidität bereitzustellen.

Der steuerliche Verlustrücktrag ermöglicht es Unternehmen, einen Teil der in diesem Jahr entstandenen Verluste mit Gewinnen des letzten Jahres bei der Abführung der Körperschaftsteuer zu verrechnen. Eine Ausweitung des Verlustrücktrag auf mindestens zwei Jahre würde insbesondere kleinere Unternehmen, die unterhalb der Verlustobergrenze wirtschaften, entlasten. Auch eine weitere Anhebung des maximal anzusetzenden Verlustbetrags kann sinnvoll sein, falls Einschränkungen umfassender werden und dies auch größere Unternehmen trifft. Diese steuerlichen Liquiditätshilfen haben den Vorteil, dass Unternehmen keine zusätzlichen Kredite benötigen und dies zudem die langfristige Finanzierungssituation des Staates nur in geringem Maße belastet. Denn Steuereinnahmen werden nur auf einen späteren Zeitpunkt verschoben bzw. mit früheren Gewinnen verrechnet.

Den zweiten Teil der Analyse: "Was die bisherigen Corona-Programme gebracht haben" finden Sie ebenfalls auf dem Online-Magazin Makronom.

Überbrückungshilfen und Kreditgarantien

Die im Zuge jetzt beschlossenen außerplanmäßigen Wirtschaftshilfen in Höhe von 10 Milliarden Euro an direkt betroffene Unternehmen sind sinnvoll. Denn sie sind schnell umsetzbar und unterstützen zudem diejenigen, die durch die Pandemie hohe Verluste haben. Klein- und Kleinstunternehmen sowie Solo-Selbstständige erhalten eine einmalige Kostenerstattung in Höhe von 75 Prozents ihres Umsatzes aus dem Vorjahresmonat, der mit in Anspruch genommenem Kurzarbeitergeld und Überbrückungshilfen verrechnet wird.

Die entsprechende Unterstützung für größere Unternehmen (mehr als 50 Beschäftigte) wird im Einzelnen anhand beihilferechtlicher Vorgaben ermittelt. Solo-Selbstständige können wählen zwischen dem Umsatz des Vorjahresmonats und dem durchschnittlichen Umsatz des Jahres 2020. Diese Hilfe wird einmalig und nur an direkt vom Lockdown getroffene Unternehmen gezahlt.

Im weiteren Verlauf könnten diese sowie indirekt betroffene Unternehmen zusätzlich Überbrückungshilfen beantragen. Die Bezugsdauer der Überbrückungshilfen wurde ein weiteres Mal verlängert. Bisher (Überbrückungshilfen II) sind Klein-, Kleinstfirmen und Solo-Selbstständige anspruchsberechtigt, wenn sie entweder zwischen April und August im Durchschnitt einen Umsatzrückgang von mindestens 30 Prozent gegenüber dem Vorjahreszeitraum oder in zwei aufeinanderfolgenden Monaten des Zeitraums einen Umsatzrückgang von mindestens 50 Prozent gegenüber den entsprechenden Vorjahresmonaten erlitten haben. Für die Überbrückungshilfe III sollen die Konditionen ebenfalls vereinfacht werden. Nicht abgerufene Mittel in Höhe von mehr als 20 Milliarden Euro können noch bis Mitte 2021 fließen. Auch bei den Konditionen soll nachgebessert werden: So könnten zumindest die Zugangsvoraussetzungen weiter gelockert werden.

Eine Alternative wäre, betroffenen Selbständigen eine Unterstützung zur Deckung privater Lebenskosten auszuzahlen, die von den Finanzämtern gewährt wird. Eine solche Unterstützung wäre ebenfalls zielgenau, rasch umsetzbar und auf die individuellen Bedarfe ausgerichtet, da jeden Monat nur Selbständige mit entsprechenden Umsatzrückgängen Hilfen erhielten.

Bei den KfW-Krediten ist bisher erst rund die Hälfte der bewilligten Mittel tatsächlich abgerufen worden. Dies deutet darauf hin, dass Unternehmen aus Vorsichtsmotiven Mittel beantragt haben, um sie im Notfall zeitnah abrufen zu können. Der zweite Lockdown könnte für einige Unternahmen ein solcher Notfall sein. So könnten es in Kürze dazu kommen, dass Unternehmen vermehrt Mittel abrufen und darüber hinaus weitere Kredithilfen beantragen. Die Kreditprogramme der KfW sind zwar umfassend ausgestattet, allerdings laufen viele zum Ende des Jahres aus.

Kommunalfinanzen

Die zweite Welle dürfte auch die Ausgabe- und Einnahmesituation des öffentlichen Sektors, speziell der Gemeinden, weiter verschlechtern. Wegbrechende Gewerbesteuereinnahmen und steigende Sozialausgaben schränken deren Investitionsspielraum erheblich ein. Der Ausbau der Infrastruktur in wichtigen Bereichen wie Digitalisierung, Bildung, Klimaschutz und Gesundheit gerät damit ins Stocken und ohnehin bestehende regionale Disparitäten könnten dadurch verstärkt werden. So sind zum einen Gemeinden betroffen, die noch immer unter einer hohen Altschuldenlast leiden. Zum anderen besteht die Gefahr, dass sich die Schuldenproblematik in jenen Gemeinden verschärft, die bspw. einen hohen Tourismusanteil an der Wertschöpfung haben und somit besonders unter der Corona-Pandemie leiden.

Um die Finanzsituation der Gemeinden zu verbessern, wurden bereits im Konjunkturprogramm die einmalige Übernahme der Verluste bei den Gewerbesteuereinnahmen im Jahr 2020 sowie bei den Einnahmen aus dem öffentlichen Personennahverkehr beschlossen. Zudem übernimmt der Bund auch langfristig einen Teil der Sozialausgaben über das Jahr 2020 hinaus. Nicht zuletzt wegen den ökonomischen Auswirkungen der zweiten Welle und dem zweiten Lockdown erscheint eine Verlustübernahme bei der Gemeindesteuer sowie beim öffentlichen Personennahverkehr durch den Bund und die Länder auch im Jahr 2021 notwendig. Darüber hinaus sollte auch die Altschuldenproblematik angegangen werden, um die Zinslast zu senken und damit den mehrfach betroffenen Gemeinden Freiräume für Investitionen zu schaffen.

Konjunkturprogramm: kurzfristig vs. mittel- und langfristig

Ein wesentlicher Kritikpunkt vergangener Konjunkturprogramme war, dass sie im Zielkonflikt mit mittel- bis langfristigen Zielen der Wachstumspolitik standen. Im Konjunkturprogramm 2020 wurde explizit ein Zukunftspaket in Höhe von rund 50 Milliarden Euro berücksichtigt, das investive Ausgaben in den Bereichen Digitalisierung, Klimawandel, Gesundheit und Bildung vorsieht und mittelfristig den strukturellen Wandel erleichtern und die Produktivität erhöhen sollte.

Diese öffentlichen investiven Maßnahmen schaffen bereits kurzfristig unternehmerische Planungssicherheit, stabilisieren damit wichtige Sektoren der deutschen Wirtschaft und dürften damit auch heute schon nachfragestabilisierend wirken. Ein Großteil dieser Mittel wird in Form von Investitionszuschüssen ab dem Jahr 2021 abgerufen werden können. Sie dürften damit auch die negativen Auswirkungen einer zweiten Welle im Jahr 2021 abfedern.

Im Hinblick auf das mittelfristige Ziel sind die Ausgaben im Zukunftspaket, insbesondere in den Bereichen Klimapolitik, Gesundheit und Bildung aber nur ein erster Schritt. Die Ziele der Dekarbonisierung sind auch trotz weniger CO2-Austoss in der Krise nicht obsolet geworden. Insbesondere der personelle Engpass im Bildungs- und Gesundheitsbereich, aber auch in der zugehörigen öffentlichen Verwaltung wird durch die Pandemie verschärft.

So kann der Ausbau der Angebote für Kita- und Schulkinder nur dann gelingen, wenn ausreichend pädagogische Fachkräfte zur Verfügung stehen. Schätzungen lassen allerdings vermuten, dass unabhängig von der Pandemie bundesweit bis zum Jahr 2025 mehr als 300.000 Erzieherinnen und Erzieher fehlen werden. Zwar sind vom Bund rund 3 Milliarden Euro für bauliche Maßnahmen bei Schulen und Kitas sowie insgesamt knapp 10 Milliarden für eine bessere Ausstattung von Krankenhäusern und medizinische Reserven vorgesehen, dies kann aber nicht die personellen Engpässe beheben. Es muss also auch in die Aus- und Weiterbildung von Fachkräften investiert werden. Dies ist mit Blick auf das sich im Zuge des demografischen Wandels abschwächende gesamtwirtschaftliche Arbeitsangebot auch langfristig von besonderer Bedeutung.

There is no free lunch – Finanzierungssituation aber weiterhin günstig

Die hier vorgeschlagenen Maßnahmen gehen mit zusätzlichen Kosten einher, allerdings sind viele Mittel bereits bereitgestellt. Eine zusätzliche Nettokreditaufnahme dürfte sich beispielsweise für die Überbrückungshilfen weitgehend in Grenzen halten. Der gesamtstaatliche Finanzierungssaldo dürfte Ende des Jahres 2020 bei rund -180 Milliarden liegen, unter der Annahme, dass ein Teil der bereitstehenden Hilfsmittel des Bundes und der Länder nicht abgerufen werden. Die Nettokreditaufnahme (NKA) allein des Bundes liegt im Jahr 2020 bei fast 220 Milliarden Euro, hinzu kommt die NKA der Bundesländer. Zusätzliche Einnahmeausfälle und höhere Ausgaben, u.a. durch die vorgeschlagene Verlängerung der Steuerstundungen, eine Ausweitung des steuerlichen Verlustrücktrags oder höhere Zuschüsse an Kleinstunternehmer und Arbeitnehmer, müssten hingegen zusätzlich durch Schulden finanziert werden.

Die finanzpolitische Situation in Deutschland bliebe jedoch weiterhin günstig. Geht man davon aus, dass die von Bund und Ländern bereitstehenden Zuschüsse und Kredite vollständig in Anspruch genommen werden, käme man derzeit auf eine Staatsschuldenquote von etwas mehr als 75 Prozent. Das sind rund 5 Prozentpunkte weniger als in der Finanzkrise. Da alle Maßnahmen temporärer Natur sind, dürfte sich die Staatsschuldenquote in den Folgejahren durch das steigende Bruttoinlandsprodukt wieder reduzieren.

Die Rückkehr zu einer Schuldenbremse, welche Form sie auch immer annimmt, ist dabei durchaus sinnvoll. Die Rückführung der Staatsschuldenquote auf das Zielniveau sollte aber nicht durch eine Reduktion investiver (oder Humanpotential-)Ausgaben, die insbesondere zukünftige Generationen belasten dürfte, sondern über andere Wege finanziert werden. Dies könnte beispielsweise – ähnlich wie in den Nachkriegsjahren – durch eine Vermögensabgabe oder einen Lastenausgleichsfonds erfolgen.

Marius Clemens

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Konjunkturpolitik

Geraldine Dany-Knedlik

Wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung Makroökonomie

Simon Junker

Stellvertretender Abteilungsleiter in der Abteilung Konjunkturpolitik