Mit einem Emissionshandel wird das nichts

Medienbeitrag vom 18. September 2019

Die Union besteht auf einem Emissionshandel für Wärme und Verkehr. Doch nur eine CO2-Steuer wirkt schnell genug. Wer das Klima schützen will, kommt an ihr nicht vorbei.

Prinzipiell ist so ein Emissionshandel eine super Sache: Er garantiert, dass die Emissionsziele eingehalten werden. Er verteuert den CO2-Ausstoß gleichmäßig in allen Sektoren und bei allen Verbrauchern und sorgt dadurch dafür, dass die Treibhausgase dort vermieden werden, wo es am wenigsten kostet. Er tut das alles sogar grenzüberschreitend in internationalen Handelssystemen. Mit ihm könnte der Klimaschutz also wirksam und kostengünstig vorankommen – so weit die Theorie.

Der Gastkommentar ist auf Zeit Online am 17. September 2019 erschienen.


Die Praxis jedoch sieht ernüchternd aus. Seitdem es den EU-Emissionshandel gibt – seit 14 Jahren –, ist der Preis für CO2 viel zu günstig, um die vorgesehene Lenkungswirkung für mehr Klimaschutz zu entfalten. Aufgrund von Widerständen gegen eine wirksame politische Durchsetzung des Zertifikatehandels und Lobbyarbeit gelingt es nicht, den CO2-Ausstoß teuer genug zu machen, um ihn ausreichend zu senken, geschweige denn genügend Anreize für klimafreundliche Innovationen zu geben. Zwar wurde nachgebessert. Der Preis ist gestiegen. Doch er ist immer noch zu niedrig für wirksame Anreize zu Innovationen – und sie wären für das Zwei-Grad-Ziel und langfristigen Klimaschutz fundamental.

Es würde Jahre dauern

Würden nun Verkehr und Gebäudewärme in den schwächelnden europäischen Emissionshandel aufgenommen, käme ein weiteres Problem hinzu: Es ist vor allem im Verkehr viel teurer, CO2 zu vermeiden, als in weiten Bereichen des Energie- und Industriesektors, der bereits vom Handel erfasst wird. Dadurch würden die Preise der Zertifikate steigen, und darunter würde vor allem die energieintensive Industrie leiden, die sich nicht so schnell anpassen kann. Wäre der Preis aber niedriger, würden im Verkehrssektor die notwendigen Emissionsminderungen ausbleiben. Und mit jedem Jahr, in denen Verkehr und Immobilienwirtschaft keine glaubhaften Preissignale bekommen, werden neue Fehlinvestitionen unternommen, die dem Klima auf lange Sicht schaden.

Um den nationalen Handel ins europäische System zu integrieren, müsste außerdem die Europäische Emissionshandelsrichtlinie geändert werden – durch eine Vorlage der Kommission, auf die langwierige Verhandlungen folgen würden. Das würde Jahre dauern. Ein rein nationaler Emissionshandel könnte eine Zwischenlösung sein, aber auch er könnte frühestens 2022 eingeführt werden. Kostbare Zeit ginge verloren.

Eine CO2-Abgabe könnte dagegen unmittelbar eingeführt werden, schon Anfang 2020. Sie würde sofort das Klima schützen. Sie ist zwar ökologisch nicht ganz so effektiv, dafür ökonomisch verträglicher, da sie klare und planbare Preissignale setzt.

Sinnvoll wäre eine Abgabe von 35 Euro pro Tonne CO2, die bis 2023 auf 80 Euro steigt. Das reicht zwar nicht aus für eine umfassende Lenkungswirkung, aber es wäre ein wichtiger Anfang. Eine solche Abgabe gäbe klare Signale an Verbraucher und Investoren, sorgte für Planungssicherheit und würde Innovationen fördern. Auch verfassungsrechtlich wäre sie unproblematisch.

Keine zusätzliche Belastung für Menschen mit wenig Geld

Wichtig ist: Wer wenig Geld hat, sollte nicht zusätzlich belastet werden – zumal Menschen mit geringem Einkommen ohnehin zum Klimawandel eher wenig beitragen. Die Einnahmen aus der CO2-Steuer können als einheitliche Klimaprämie pro Kopf an die privaten Haushalte zurückgezahlt werden. So würden Haushalte mit niedrigen Einkommen in der Regel sogar besser gestellt, weil bei ihnen die Prämie die Steuerbelastungen überstiege. Auch Menschen, die von der Grundsicherung leben, sollten von der Klimaprämie profitieren: Sie darf nicht auf die Sozialleistungen angerechnet werden.

Stärker belastete Haushalte müssen in bestimmten Fällen besonders gefördert werden, etwa Pendler mit langen Fahrstrecken zur Arbeit oder Einwohner mit Ölheizungen. Eine Förderung des öffentlichen Verkehrs, emissionsarmer Antriebe oder energetischer Gebäudesanierungen könnte helfen, die Klimaziele dennoch zu erreichen.

Einnahmen für den Staat entstehen auch beim Emissionshandel – bei gleichem CO2-Preis grundsätzlich in ähnlicher Höhe, falls die Versteigerung der Emissionsrechte gut funktioniert und die Mehrkosten der Verbraucher nicht in oligopolistischen Märkten wie etwa in der Mineralölwirtschaft hängen bleiben. Aber der Emissionshandel ist aufwändiger zu administrieren, sowohl bei den Behörden als auch bei den Unternehmen. Märkte sind eben nicht kostenlos, sie verursachen Transaktionskosten.

Ein Kompromissvorschlag

Nun tun sich viele Wirtschaftsliberale und Konservative schwer mit Steuern und Abgaben, weil sie fürchten, dass der Staat das Geld falsch verwendet. Daher ein Vorschlag zur Güte: Die CO2-Steuer wird im kommenden Jahr eingeführt. Die Rückerstattung an Bürger, Unternehmen oder für Förderprogramme wird ebenfalls gesetzlich fixiert. Im Vorgriff auf die Mehreinnahmen des Staates und die damit verbundenen Mehrbelastungen der Bürger gibt es für jeden Einwohner schon dieses Jahr vor Weihnachten einen Einkaufsgutschein über 100 Euro, den der Handel mit seinen Steuerzahlungen verrechnen kann.

Ferner wird die CO2-Steuer zeitlich befristet bis Ende 2023. Anders als der Soli läuft sie dann automatisch aus, wenn der Gesetzgeber nicht erneut tätig wird. Dann kann und muss in den nächsten Jahren überlegt werden, ob man die CO2-Steuer ab 2024 weiterführt oder in ein Emissionshandelssystem überleitet, für das bis dahin die Voraussetzungen geschaffen werden können. Und auch der Europäische Emissionshandel muss dringend geschärft werden.

Wer die Klimapolitik ernst nimmt und dafür einen umfassenden CO2-Preis als ökonomisches Basisinstrument zügig einführen will, kommt also aus rechtlichen und technischen Gründen an der CO2-Steuer nicht vorbei. Wer das nicht will, muss zu umfassenden Regulierungen greifen, wie sie gerade vielstimmig diskutiert werden – also Ge- und Verboten, die von Wirtschaftsliberalen und Konservativen gerne als Klimaschutz-Planwirtschaft geschmäht werden. Sonst wird es nichts mit der Einhaltung der Klimaschutzziele 2030.

Stefan Bach

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Staat