Direkt zum Inhalt

"Reichensteuer"-Diskussion: Hintergrund und Perspektiven

DIW Roundup 16, 7 S.

Stefan Bach

2014

get_appDownload (PDF  163 KB)

17. April 2014 Stefan Bach sbach@diw.de

Bei steigender Einkommensungleichheit und verringerten Möglichkeiten zur Steuervermeidung ergeben die Standardmodelle der Optimalsteuerlehre höhere optimale Steuersätze auf hohe Einkommen. Ferner diskutiert die Forschung in der letzten Zeit verstärkt die negativen Wirkungen steigender Ungleichheit auf die wirtschaftliche Entwicklung und die gesellschaftliche Wohlfahrt. Auch die Besteuerung von hohen Kapitaleinkommen oder Vermögen wird in der neueren Literatur positiver gesehen. Allerdings gibt es große Schätzrisiken hinsichtlich der längerfristigen wirtschaftlichen Wirkungen von Steuerbelastungen auf höhere Einkommen und Vermögen. 

Steigende Einkommensungleichheit, weniger Steuerprogression

Seit einigen Jahren gibt es in vielen Ländern eine Diskussion über höhere „Reichensteuern", also Steuern auf hohe Einkommen und Vermögen (IMF, 2014). Diese Steuern sind über die letzten Jahrzehnte in fast allen OECD-Ländern gesenkt worden (Schratzenstaller, 2013, OECD Tax Database). Vor dem Hintergrund von Internationalisierung und Standortwettbewerb sollten die Steuersysteme effizienter und wachstumsfreundlicher gemacht werden. Progression und Umverteilungswirkung der Steuersysteme wurden dabei zumeist reduziert. Gleichzeitig ist die Verteilung der Markteinkommen in diesem Zeitraum spürbar ungleicher geworden, vor allem im obersten Einkommensbereich (OECD, 2008, Atkinson, Piketty & Saez, 2011, Alvaredo, Atkinson, Piketty & Saez, 2013, zu Studien für Deutschland vgl. Grabka & Goebel, 2013, Bach, Corneo & Steiner, 2009).

Der starke Zuwachs bei der Staatsverschuldung nach der Finanz- und Wirtschaftskrise hat den Konsolidierungsdruck auf die öffentlichen Haushalte erhöht und in vielen Ländern zu Steuererhöhungen geführt. In einer Reihe von Ländern sind Spitzensteuersätze, Kapitalertragsteuern und vermögensbezogene Steuern wieder erhöht worden, in anderen gibt es eine Diskussion dazu (Bach & Schratzenstaller (Hg.), 2013). In Deutschland haben die damaligen Oppositionsparteien im Bundestagswahlkampf 2013 das Thema auf die Agenda gesetzt und sich dazu mit einer Reihe von Vorschlägen positioniert (Institut der deutschen Wirtschaft Köln, 2013). Der Einkommensteuer-Spitzensatz sollte erhöht werden (Bach, Haan & Ochmann, 2013, RWI, 2013), ebenso die Kapitalertragsbesteuerung und die Erbschaftsteuer. Ferner gab es Konzepte zur Wiederbelebung der Vermögensteuer (Bach & Beznoska, 2012) oder zur Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe (Bundestag Drucksache 17/10770, 2012, Bach, Steiner & Beznoska, 2011).

Optimale Besteuerung: Gerechtigkeit und Effizienz

„Reichensteuern" sollen das Steuersystem progressiver machen und die Ungleichheit bei Einkommen und Vermögen reduzieren. In Deutschland befürworten die meisten Bürger diese Ziele grundsätzlich (Liebig & Schupp, 2007, Heinemann & Hennighausen, 2010, IfD Allensbach, 2013). Die Idee der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit kann bis in die Antike zurückverfolgt werden (EKD, 2009) und gilt in Deutschland als verfassungsrechtliches Leitbild für die Einkommensteuer (Wersig, 2013). Die Vorstellung eines abnehmenden individuellen und gesellschaftlichen „Grenznutzens" höherer Einkommen ist weit verbreitet. Auch aus der Glücksforschung gibt es dafür Anhaltspunkte (Kahneman & Deaton, 2010, Keuschnigg & Wolbring, 2012). Mit den „Opfertheorien" lassen sich daraus progressive Steuerfunktionen konstruieren (Petersen, 2011).

Die gesamtwirtschaftlich optimale progressive Besteuerung wird begrenzt durch mögliche Ausweichreaktionen der Steuerpflichtigen, die das Steueraufkommen mindern, die Umverteilungswirkung verringern und die wirtschaftliche Effizienz des Steuersystems reduzieren. Dieser Zielkonflikt, der in den 80er Jahren mit der berühmten Laffer-Kurve popularisiert wurde, prägt die Besteuerung von hohen Einkommen und Vermögen seit jeher.

Diese Zusammenhänge können in Optimalsteuermodellen analysiert und quantifiziert werden. Die neuere optimalsteuerliche Diskussion der progressiven Einkommensteuer wurde durch die einflussreiche Studie von Mirrlees (1971) begründet und wird bis heute in viele Richtungen erweitert (Mankiw, Weinzierl & Yagan, 2009). Unter vereinfachenden Annahmen lassen sich Formeln für optimale Spitzensteuersätze ableiten, die auf wenigen empirisch zu bestimmenden Parametern beruhen (Diamond & Saez, 2011, Saez, Slemrod & Giertz, 2012; zu Studien für Deutschland vgl. Bach, Corneo & Steiner, 2012, Bach, 2013, Hermle & Peichl, 2013). Dabei zeigt sich, dass eine größere Einkommensungleichheit zu einem höheren optimalen Spitzensteuersatz führt, auch wenn sich die Umverteilungsziele der Politik und die Ausweichmöglichkeiten der Steuerpflichtigen nicht geändert haben.

Hinzu kommt, dass die Ausweichreaktionen der Steuerpflichtigen und die Effizienzwirkungen progressiver Steuersysteme heute geringer eingeschätzt werden als in der Vergangenheit. Ländervergleiche auf Grundlage von makroökonomischen Daten finden nur wenige Anhaltspunkte für wachstumsschädliche Wirkungen des Steuer- und Transfersystems (Ostry, Berg & Tsangarides, 2014). Vor allem gelten die kurzfristigen realwirtschaftlichen Anpassungsmöglichkeiten der Steuerpflichtigen bei Arbeitsangebot und -nachfrage oder Sachinvestitionen als nicht so hoch, wie man das in den 80er und 90er Jahren geglaubt hatte (Bach, 2013). Allerdings gibt es aufgrund von Daten- und Methodenproblemen große Schätzrisiken hinsichtlich der längerfristigen wirtschaftlichen Wirkungen der Besteuerung, etwa auf Bildungs- und Karriereentscheidungen, unternehmerisches Engagement und Innovationen (Meghir & Phillips, 2010, Saez, Slemrod & Giertz, 2012, Keane & Rogerson, 2012).

Kurzfristig messbare Reaktionen sind vor allem auf Steuervermeidung zurückzuführen, bei denen Steuervergünstigungen sowie Gestaltungsmöglichkeiten bei Einkommensermittlung, Finanzierung und Finanzanlagen genutzt werden, häufig auch im internationalen Zusammenhang. Diese Steuervermeidungsmöglichkeiten können aber längerfristig zurückgeführt werden, politischer Wille und steuertechnische Möglichkeiten vorausgesetzt.

Hier hat sich in den letzten Jahren einiges geändert. Steuervergünstigungen wurden in vielen Ländern abgebaut. Steueroasen und unfairer Steuerwettbewerb werden auf internationaler Ebene zunehmend bekämpft (Wirtschaftsdienst 2013 | 6). Steuerflucht von sehr vermögenden Haushalten könnte stärker unterbunden werden durch höhere Quellensteuern auf Inlandseinkünfte, eine Besteuerung nach der Staatsbürgerschaft (wie in den USA praktiziert) oder eine stärkere internationale Harmonisierung durch Mindeststeuersätze auf hohe Einkommen.

Soziale und politische Externalitäten der Einkommensverteilung

In der letzten Zeit werden zunehmend negative soziale oder politische Externalitäten der steigenden Ungleichverteilung von Einkommen oder Vermögen diskutiert. Reiche Personen können starken Einfluss auf Politik und Verwaltung haben. Bei erfolgsabhängigen Entlohnungen entstehen „Agency"-Probleme, wenn Manager die langfristigen Interessen von Eigentümern, Kapitalanlegern oder Mitarbeitern vernachlässigen (Bebchuk & Fried, 2003). Auf den Finanzmärkten haben weitgehende Deregulierungen im Zusammenwirken mit großen Gewinnmöglichkeiten zur Finanzkrise geführt, was erhebliche gesamtwirtschaftliche Kosten ausgelöst hat und auch die längerfristige wirtschaftliche Entwicklung behindern kann (Schulmeister, 2013). Darüber hinaus betonen eine Reihe von Studien negative Wirkungen von steigender Ungleichheit auf die politische und soziale Stabilität (Wilkinson & Pickett, 2011, Ostry, Berg & Tsangarides, 2014) oder als Ursache für zunehmende gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte (van Treeck & Sturn, 2012, Truger, 2013).

Zur Lösung dieser Probleme sind staatliche Regulierungen, verbesserte Anreizmechanismen in Unternehmen und Organisationen oder Sozialprogramme die bevorzugten Instrumente. Diese sind aber häufig nur schwer zielgenau zu gestalten, können umgangen werden oder lösen gesamtwirtschaftliche Kosten aus, soweit sie auch sinnvolle wirtschaftliche Aktivitäten behindern. Insoweit höhere Steuern auf hohe Einkommen die negativen Externalitäten der Einkommensverteilung mindern, können sie höhere Steuerbelastungen rechtfertigen (vgl. Piketty, Saez & Stantcheva, 2014).

Zugleich sind hohe Einkommen und Vermögen auch mit positiven sozialen Externalitäten verbunden (vgl. Mankiw, 2013). Unternehmer und Fachkräfte gehen Risiken ein, indem sie in ihr (Human-) Kapital investieren und Verantwortung für wirtschaftliche und soziale Prozesse übernehmen. „Pionierunternehmer" setzen Innovationen um und bringen so das Wirtschaftswachstum voran. Die besonders Erfolgreichen werden mit sehr hohen Gewinnen belohnt. Die Frage ist allerdings, inwieweit diese Funktionen von der Steuerbelastung beeinflusst werden. Hierzu gibt es keine klaren theoretischen Erkenntnisse oder empirische Evidenz (vgl. oben). Schumpeter (1912) vermutete, dass vor allem Gestaltungsfreude und der Wille zum Erfolg den Unternehmer antreiben, weniger Bedürfnisbefriedigung, Nutzenkalkül oder Gier. Die Eliteforschung zeigt, dass solche Rollen stark durch soziale Herkunft und Gruppenzugehörigkeit geprägt sind (Eliten in Deutschland, 2004, Hartmann, 2014). Insoweit ist der Einfluss von moderaten „Reichensteuern" vermutlich eher gering. Anderes ist bei deutlichen Steuererhöhungen zu erwarten, etwa bei Einkommensteuer-Spitzensätzen von 75 Prozent und mehr oder bei einer Vermögensteuer mit Substanzsteuereffekten auf Investitionen mit niedrigen Renditen.

Der Umfang der Steuerprogression hängt letztlich von einer umfassenden Bewertung hoher Einkommen oder Vermögen ab (vgl. dazu auch Mankiw, 2013). Hierbei spielen gesellschaftspolitische Werturteile eine wichtige Rolle, die nicht wissenschaftlich entschieden werden können. Ordnungspolitische Ansätze betonen die Bedeutung von Institutionen und Eigentumsrechten für die Wirtschaftsordnung. Stärker progressive Steuersysteme mit hohen Spitzensteuersätzen werden hier kritisch gesehen, denn Steuern bedeuten immer eine Enteignung ohne unmittelbare Gegenleistung (vgl. dazu etwa Kirchhof, 2011).

Wie sollen Kapitaleinkommen und Vermögen besteuert werden?

Die Besteuerung von Kapitaleinkommen oder Vermögen ist eine der ältesten Fragen der Optimalsteuerlehre. In der Forschung zeichnet sich in der letzten Zeit ein gewisser Konsens ab für die Empfehlung, längerfristiges Vorsorgesparen steuerlich freizustellen („sparbereinigte Einkommensteuer", „nachgelagerte Besteuerung") sowie einkommensschwachen und liquiditätsbeschränkten Personen entsprechende Vorsorge zu ermöglichen, zum Beispiel über eine Sozialversicherung (Mankiw, Weinzierl & Yagan, 2009, Diamond & Saez, 2011).

Zur Besteuerung von hohen Kapitaleinkommen oder Vermögen gibt es keine klare theoretische oder empirische Evidenz. Diamond & Saez (2011) nennen eine Reihe von Argumenten für eine positive Besteuerung. Zum ersten besteht das Problem der praktischen Unterscheidung zwischen Erwerbseinkommen und Kapitaleinkommen, das auch bei der Dualisierung der Einkommensteuersysteme eine Rolle spielt. Zweitens muss man berücksichtigen, dass Kapitalbildung und Einkommensreichtum eng korreliert sind. Eine steuerliche Entlastung von Kapitaleinkommen reduziert die Umverteilung, da Kapitaleinkommen wesentlich stärker auf die Wohlhabenden konzentriert sind als Erwerbseinkommen. Zum dritten kann mit Kapitaleinkommensteuern die Steuerlast von liquiditätsbeschränkten Personen mit niedrigerem Einkommen reduziert werden. Schließlich kann es bei Unsicherheit sinnvoll sein, Anreize für möglichst lange Erwerbstätigkeit zu setzen und insoweit die Vorsorge über Ersparnisse zu verteuern.

Fazit

Insgesamt haben sich in den letzten Jahren die Argumente für höhere Steuern auf hohe Einkommen oder Vermögen verstärkt. Ferner haben sich die steuerpolitischen Möglichkeiten hierzu erhöht. Allerdings gibt es große Schätzrisiken hinsichtlich der längerfristigen wirtschaftlichen Wirkungen von Steuererhöhungen. Zudem gibt es steuertechnische und politische Unwägbarkeiten bei der Umsetzung. Daher sollte man bei „Reichensteuer"-Erhöhungen vorsichtig sein und schrittweise vorgehen.

Quellen

Alvaredo, Facundo, Anthony B. Atkinson, Thomas Piketty, Emmanuel Saez (2013): The Top 1 Percent in International and Historical Perspective. Journal of Economic Perspectives 27, 3-20.

Atkinson, Anthony B., Thomas Piketty, Emmanuel Saez (2011): Top Incomes in the Long Run of History. Journal of Economic Literature 49, 3-71.

Bach, Stefan (2013): Kirchhof oder Hollande: Wie hoch soll der Spitzensteuersatz in Deutschland sein? Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 82: Höhere „Reichensteuern": Möglichkeiten und Grenzen, 77-99.

Bach, Stefan, Giacomo Corneo, Viktor Steiner (2009): From Bottom to Top: The Entire Income Distribution in Germany, 1992-2003. Review of Income and Wealth 55, 331-359.

Bach, Stefan, Giacomo Corneo, Viktor Steiner (2012): Optimal top marginal tax rates under income splitting for couples. European Economic Review 56, 1055-1069.

Bach, Stefan, Margit Schratzenstaller (Hg.) (2013): Höhere „Reichensteuern": Möglichkeiten und Grenzen. Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 82.

Bach, Stefan, Martin Beznoska (2012): Aufkommens- und Verteilungswirkungen einer Wiederbelebung der Vermögensteuer (PDF, 0.64 MB). DIW Berlin: Politikberatung kompakt 68.

Bach, Stefan, Martin Beznoska, Viktor Steiner (2011): A Wealth Tax on the Rich to Bring Down Public Debt? Revenue and Distributional Effects of a Capital Levy (PDF, 250.44 KB). DIW Berlin Discussion Paper 1137. Erscheinen in: Fiscal Studies 35, 67-89.

Bach, Stefan, Peter Haan, Richard Ochmann (2013): Reformvorschläge zur Einkommensteuer: Mehr echte und weniger kalte Progression (PDF, 0.55 MB). DIW Wochenbericht Nr. 30.2013.

Bebchuk, Lucian Arye, Jesse M. Fried (2003): Executive Compensation as an Agency Problem. Journal of Economic Perspectives 17, 71-92.

Bundestag Drucksache (17/10770, 2012): Entwurf eines Gesetzes zur Erhebung einer Vermögensabgabe. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/10770. 25.09.2012.

Diamond, Peter, Emmanuel Saez (2011): The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy Recommendations. Journal of Economic Perspectives, 25(4), 165-190.

EKD - Evangelische Kirche in Deutschland (2009): Transparenz und Gerechtigkeit. Aufgaben und Grenzen des Staates bei der Besteuerung. EKD Texte 106. Herausgegeben vom Kirchenamt der EKD.

Eliten in Deutschland (2004): Aus Politik und Zeitgeschichte, B 10/2004.

Grabka, Markus M., Jan Goebel (2013): Rückgang der Einkommensungleichheit stockt (PDF, 270.5 KB). DIW Wochenbericht Nr. 46.2013.

Hartmann, Michael (2014): Deutsche Eliten: Die wahre Parallelgesellschaft? Aus Politik und Zeitgeschichte 15/2014: Oben.

Heinemann, Friedrich, Tanja Hennighausen (2010): Don't Tax Me? Determinants of Individual Attitudes Toward Progressive Taxation. ZEW Discussion Paper No. 10-017.

Hermle, Johannes, Andreas Peichl (2013): Ist die Antwort wirklich 42? Die Frage nach dem optimalen Spitzensteuersatz. IZA Standpunkte Nr. 60.

IfD - Institut für Demoskopie Allensbach (2013): Was ist gerecht? Gerechtigkeitsbegriff und wahrnehmung der Bürger.

IMF (2014): Fiscal Policy and Income Inequality. IMF Policy Paper. January 23, 2014.

Institut der deutschen Wirtschaft Köln (2013): Die Programme zur Bundestagswahl 2013 von SPD, Bündnis90/Die Grünen, Die LINKE, FDP und CDU/CSU. Fiskalische Auswirkungen der steuer-, sozial- und arbeitsmarktpolitischen Vorschläge und deren Wachstums- und Beschäftigungseffekte. Köln, 10. Juli 2013.

Kahneman, Daniel, Angus Deaton (2010): High income improves evaluation of life but not emotional well-being. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America 107, 16489-16493.

Keane, Michael, Richard Rogerson (2012): Micro and Macro Labor Supply Elasticities: A Reassessment of Conventional Wisdom. Journal of Economic Literature 50, 464-476.

Keuschnigg, Marc, Tobias Wolbring (2012): Reich und zufrieden? Theorie und Empirie zur Beziehung von Wohlstand und Lebenszufriedenheit. Berliner Journal für Soziologie 22, 189-216.

Kirchhof, Paul (2011): Bundessteuergesetzbuch. Ein Reformentwurf zur Erneuerung des Steuerrechts. Heidelberg: C.F. Müller.

Laffer, Arthur B. (2004): The Laffer Curve: Past, Present, and Future. Heritage Foundation, Backgrounder No. 1765, June 1, 2004.

Liebig, Stefan, Jürgen Schupp (2007): Gerechtigkeitsprobleme im Wohlfahrtsstaat: Besteuerung, wohlfahrtsstaatliche Transfers und die Gerechtigkeit des eigenen Erwerbseinkommens (PDF, 421.2 KB). SOEPpapers on Multidisciplinary Panel Data Research 17.

Mankiw, N. Gregory (2013): Defending the One Percent. Journal of Economic Perspectives 27, 21-34.

Mankiw, N. Gregory, Matthew Weinzierl, Danny Yagan (2009): Optimal Taxation in Theory and Practice. Journal of Economic Perspectives 23, 147-174.

Meghir, Costas, David Phillips (2010): Labour Supply and Taxes. Dimensions of Tax Design. The Mirrlees Review. Institute for Fiscal Studies. Oxford University Press, 203-274.

Mirrlees, James A. (1971): An Exploration in the Theory of Optimal Income Taxation. Review of Economic Studies 38, 175-208.

OECD (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries. OECD Publishing.

OECD Tax Database (2014): OECD.

Ostry, Jonathan D., Andrew Berg, Charalambos G. Tsangarides (2014): Redistribution, Inequality, and Growth. IMF Staff Discussion Note SDN/14/02, February 2014.

Petersen, Hans-Georg (2011): Income Taxation and the Choice of the Tax Rate Schedule: Sacrifice Principles and "Just" Tax Rates. Universität Potsdam, Finanzwissenschaftliche Diskussionsbeiträge 62.

Piketty, Thomas, Emmanuel Saez, Stefanie Stantcheva (2014): Optimal Taxation of Top Labor Incomes: A Tale of Three Elasticities. American Economic Journal: Economic Policy 6, 230-271.

Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (2013): Mehr Gerechtigkeit. Was steht zur Wahl? Eine mikrodatenbasierte Analyse und Kommentierung von Programmaussagen der Parteien zu Änderungen des Tarifs der Einkommensteuer unter dem Gesichtspunkt der fiskalischen Auswirkungen. Aktualisierter Endbericht - 27. Mai 2013. Forschungsvorhaben im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM).

Saez, Emmanuel, Joel Slemrod, Seth H. Giertz (2012): The Elasticity of Taxable Income with Respect to Marginal Tax Rates: A Critical Review. Journal of Economic Literature 50, 3-50.

Schratzenstaller, Margit (2013): Besteuerung höherer Einkommen und Vermögen - Internationale Entwicklungstendenzen, Möglichkeiten und Grenzen. Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 82: Höhere „Reichensteuern": Möglichkeiten und Grenzen, 13-34.

Schulmeister Stephan (2013): Realkapitalismus und Finanzkapitalismus - zwei „Spielanordnungen" und zwei Phasen des „langen Zyklus". In: Jürgen Kromphardt (Hg.): Weiterentwicklung der Keynes'schen Theorie und empirische Analysen. Schriften der Keynes-Gesellschaft. Band 7. Marburg: Metropolis.

Schumpeter, Joseph (1912): Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung. Berlin: Duncker & Humblot.

Treeck, Till van, Simon Sturn (2012): Income inequality as a cause of the Great Recession? A survey of current debates. International Labour Office, Conditions of Work and Employment Series No. 39.

Truger, Achim (2013): Steuerpolitik im Dienste der Umverteilung: Eine makroökonomische Ergänzung. Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 82: Höhere „Reichensteuern": Möglichkeiten und Grenzen, 43-59.

Wersig, Maria (2013): (Gerechtigkeits-)Prinzipien des deutschen Steuersystems. Aus Politik und Zeitgeschichte 10-11/2013: Steuerpolitik.

Wilkinson, Richard, Kate Pickett (2011): Greater Equality. The Hidden Key to Better Health and Higher Scores. American Educator, Spring 2011.

Wirtschaftsdienst (2013 | 6): Zeitgespräch Steuerflucht und Steueroasen.

Stefan Bach

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Staat


Frei zugängliche Version: (econstor)
http://hdl.handle.net/10419/111791

keyboard_arrow_up