Midijob-Reform entlastet Geringverdienende, vor allem teilzeiterwerbstätige Frauen
DIW aktuell ; 16, 8 S.
Stefan Bach, Hermann Buslei, Michelle Harnisch
2018
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Von Stefan Bach, Hermann Buslei und Michelle Harnisch
Die geplante Midijob-Reform entlastet die Begünstigten um durchschnittlich 17 Euro im Monat. Sie kostet die Sozialversicherungen jährliche Beitragsausfälle von etwa 400 Millionen Euro, einschließlich Mehreinnahmen bei der Einkommensteuer entstehen staatliche Mindereinnahmen von insgesamt rund 300 Millionen Euro. Die Reform entlastet überwiegend untere und mittlere Einkommen. Ein Drittel des Entlastungsvolumens entfällt auf die obere Hälfte der erwerbstätigen Bevölkerung, da die Midijob-Entlastung keine Bedürftigkeitsprüfung oder Zusammenveranlagung im Haushaltszusammenhang vorsieht. Insoweit ist die Reform nicht zielgerichtet auf die Entlastung von Haushalten mit niedrigen Einkommen zugeschnitten. Sie fördert zumeist Teilzeitarbeit, die weitgehend von Frauen geleistet wird. Ein Drittel des Entlastungsvolumens entfällt auf Frauen mit Kindern unter 18 Jahren. Inwieweit durch die Reform bestehende Anreize zur Teilzeit- statt Vollzeittätigkeit verstärkt werden, ist eine empirische Frage, die hier nicht untersucht wurde. Eine Ausweitung der Teilzeitarbeit hätte negative Konsequenzen für die aktuellen Einkommen sowie für die Alterssicherung.
Die Große Koalition will die Entlastung der Arbeitnehmerbeiträge bei den „Midijobs“ ausweiten. Nach dem vorliegenden Referentenentwurf soll die obere Einkommensgrenze der Gleitzone von derzeit 850 Euro je Monat auf 1 300 Euro je Monat erhöht werden. Anders als bisher sollen die reduzierten Rentenbeiträge nicht zu verringerten Rentenansprüchen führen.[1] Dies stößt auf Kritik, alternativ könnten die Beitragsentlastungen durch eine Aufstockung des Bundeszuschusses zur Rentenversicherung ausgeglichen und damit breiter über das Steueraufkommen finanziert werden.[2]
Die Midijob-Gleitzone wurde 2003 eingeführt. Sie soll den starken Anstieg der Sozialbeiträge bei Entgelten knapp oberhalb der geringfügigen Beschäftigung („Minijob“) mildern. So werden bei der geringfügigen Beschäftigung nur Arbeitnehmerbeiträge zur Rentenversicherung mit einem Beitragssatz von derzeit 3,6 Prozent erhoben (Abbildung 1), von denen sich die Arbeitnehmer befreien lassen können („opt-out“). Ferner sind die pauschalen Beiträge zu den Sozialversicherungen in Summe[3] niedriger als bei Normalarbeitsverhältnissen, und es fällt nur pauschale Lohnsteuer von zwei Prozent an. Lohneinkommen über 450 Euro im Monat sind dagegen regulär sozialbeitrags- und lohnsteuerpflichtig.
In der Midijob-Gleitzone ab 450 Euro Bruttomonatseinkommen setzen die Arbeitnehmerbeiträge mit einem ermäßigten Satz von derzeit gut zehn Prozent ein, damit werden sie gegenüber dem regulären Beitragssatz um knapp zehn Prozentpunkte ermäßigt (Abbildung 1).[4] Diese Ermäßigung wird mit steigendem Einkommen linear bis zum Ende der Gleitzone vollständig abgeschmolzen, so dass bei derzeit 850 Euro Monatseinkommen der reguläre Arbeitnehmerbeitragssatz von gut 20 Prozent erreicht wird. Durch die Abschmelzung der Entlastung steigt die Grenzbelastung mit Arbeitnehmerbeiträgen in der Gleitzone um elf Prozentpunkte auf gut 31 Prozent und die gesamte Grenzbelastung einschließlich Arbeitgeberbeitrag auf knapp 51 Prozent.[5] Für die Arbeitgeberbeiträge gibt es keine Vergünstigung.
Die Midijob-Entlastung gilt für alle sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungen bis auf Ausbildungsverhältnisse oder das freiwillige soziale Jahr, bei mehreren gleichzeitigen Beschäftigungen werden die Einkommen zusammengerechnet. Es gibt weder eine Bedürftigkeitsprüfung wie bei Grundsicherung, Kinderzuschlag oder Wohngeld noch eine Zusammenveranlagung bei Ehe oder Lebenspartnerschaft wie bei der Einkommensteuer. Das heißt, die Midijob-Entlastung wird auch gewährt, wenn Selbständigen- oder Vermögenseinkommen neben den begünstigten Arbeitseinkommen bezogen werden, wenn der Partner oder die Partnerin ein höheres Einkommen erzielt oder wenn höhere Vermögen vorhanden sind.
Reform entlastet Geringverdienende bis zu 23 Euro im Monat
Die Midijob-Reform erweitert die Gleitzone bis 1 300 Euro Monatseinkommen, die lineare Abschmelzregelung wird entsprechend verlängert (Abbildung 1). Dadurch ergibt sich eine Entlastung gegenüber dem geltenden Recht von maximal 23,23 Euro im Monat bei einem Bruttomonatseinkommen von 850 Euro (Abbildung 2). Bei höheren oder niedrigeren Einkommen ist die Entlastung geringer.
Auf die Rentenversicherung entfällt etwas weniger als die Hälfte der Entlastung. Die Grenzbelastung durch die Arbeitnehmerbeiträge sinkt innerhalb der bisherigen Gleitzone um knapp sechs Prozentpunkte auf 25,5 Prozent, die gesamte Grenzbelastung einschließlich Arbeitgeberbeitrag sinkt auf knapp 45 Prozent. In der erweiterten Gleitzone zwischen 850 und 1 300 Euro Monatseinkommen steigen dagegen die Grenzbelastungen um sechs Prozentpunkte auf 25,5 Prozent beim Arbeitnehmerbeitrag beziehungsweise knapp 45 Prozent insgesamt.
Auch nach der Ausweitung der Gleitzone auf 1 300 Euro Monatseinkommen dürften fast nur Teilzeitbeschäftigte von der Midijob-Entlastung profitieren. Wer 35 Wochenstunden zum Mindestlohn von derzeit 8,84 Euro pro Stunde arbeitet, kommt bereits auf ein Bruttomonatsgehalt von 1 340 Euro. Nach den Vorschlägen der Mindestlohn-Kommission soll der gesetzliche Mindestlohn 2019 auf 9,19 Euro und 2020 auf 9,35 Euro steigen.
In einer früheren Studie[6] haben wir die Wirkungen der Midijob-Reform auf die Einkommensverteilung der gesamten Bevölkerung untersucht. Demnach hat die Maßnahme nur eine geringe umverteilende Wirkung. Grund dafür ist auch, dass in den unteren Einkommensdezilen relativ wenige Haushalte mit Erwerbspersonen sind, dort befinden sich viele Nichterwerbstätige mit Grundsicherungsleistungen oder niedrigen Altersbezügen, die nicht von der Reform profitieren. In dieser Studie stellen wir daher die Auswirkungen der Maßnahme auf die Einkommensverteilung innerhalb der Haushalte mit Erwerbstätigen in den Vordergrund und fragen, ob die Entlastung zumindest in dieser Gruppe überproportional auf Haushalte mit niedrigen Einkommen entfällt.
Wir analysieren die Aufkommens- und Verteilungswirkungen der Midijob-Reform mit dem Steuer-Transfer-Mikrosimulationsmodell (STSM) des DIW Berlin.[7] Datengrundlage ist die letzte verfügbare Erhebung des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP), die Einkommen werden auf das Jahr 2018 fortgeschrieben. Verhaltensanpassungen der Haushalte sowie weitere wirtschaftliche Wirkungen der Maßnahmen werden bei den Berechnungen nicht berücksichtigt.
Die Entlastung bei unterschiedlicher Höhe des Bruttolohneinkommens ergibt sich direkt aus der gesetzlichen Regelung (Abbildung 2). Von der geltenden Midijob-Regelung profitieren etwa 2,6 Millionen Personen, unter der Neuregelung sind es etwa 4,7 Millionen (Tabelle 1).[8] Die Entlastung je Begünstigten beträgt unter geltendem Recht etwa 15 Euro, wobei die Entlastung konstruktionsbedingt in der unteren Hälfte der Gleitzone deutlich größer ausfällt als in der oberen Hälfte. Relativ zum Einkommen liegt die Entlastung bei geltendem Recht im niedrigen einstelligen Prozentbereich und ist folglich eher niedrig. Mit der Reform steigt die Entlastung zwar in Relation zur Entlastung bei geltendem Recht deutlich an, absolut und relativ zum Einkommen bleibt die Entlastung aber eher gering.
Gemessen am eigenen Lohneinkommen (durchschnittlich rund 540 (730) Euro in der unteren (oberen) Hälfte der Gleitzone unter geltendem Recht) können die durch die Midijob-Regelung entlasteten Personen als einkommensarm gelten. Werden weitere eigene Einkünfte (Nebeneinkünfte, Sondereinkünfte, Einkünfte aus Abfindungen, Renteneinkünfte, Einkünfte aus selbstständiger Arbeit) hinzugenommen, dann erhöht sich das so definierte Einkommen der Entlasteten deutlich gegenüber ihrem (reinen) Lohneinkommen. Absolut und in Relation zu den durchschnittlichen individuellen Einkommen in der Bevölkerung oder bei den Erwerbstätigen bleiben die Entlasteten jedoch einkommensarm (Spalte „individuelles Gesamteinkommen“, Tabelle 1).[9]
Ein anderes Bild ergibt sich beim Übergang zum Haushaltseinkommen, wobei es dabei wichtig ist, ob als Vergleichsgruppe „alle Haushalte“ oder nur die Haushalte mit mindestens einer erwerbstätigen Person verwendet werden. Im Vergleich zu den Einkommen in der Gruppe aller Haushalte sind die Einkommen der Haushalte mit entlasteten Personen deutlich höher. Dies gilt sowohl für den Durchschnitt als auch den Median (vgl. Tabelle 1). Die äquivalenzgewichteten Einkommen der Haushalte mit entlasteten Personen unterscheiden sich bei Durchschnitt und Median nur wenig von den entsprechenden Werten in der Gruppe aller Haushalte. Im Unterschied dazu haben die entlasteten Personen im Vergleich zur Gruppe der Haushalte mit mindestens einem Erwerbstätigen deutlich unterdurchschnittliche äquivalenzgewichtete Haushaltseinkommen.
Ausweitung der Gleitzone entlastet vor allem teilzeiterwerbstätige Frauen
Insgesamt führt die Reform zu jährlichen Mindereinnahmen der Sozialversicherung in Höhe von etwa 400 Millionen Euro. Unter Berücksichtigung des Mehraufkommens bei der Einkommensteuer aufgrund des verringerten Abzugs von Vorsorgeaufwendungen ergeben sich per Saldo Mindereinnahmen und damit Entlastungen der begünstigen Arbeitnehmer/innen von rund 300 Millionen Euro.[10] In Tabelle 2 wird die Verteilung dieser Entlastung innerhalb der Haushalte mit Erwerbstätigen dargestellt, dabei wurden Haushalte mit ausschließlich Nichterwerbstätigen ausgeschlossen.
Auf die untere Hälfte der erwerbstätigen Bevölkerung entfallen gut zwei Drittel des Entlastungsvolumens, auf die unteren drei Dezile knapp die Hälfte, allein auf das erste Dezil knapp ein Drittel.[11] Entsprechend profitiert die einkommensstarke Hälfte der erwerbstätigen Bevölkerung von einem Drittel der Entlastung. Hierbei handelt es sich zumeist um Personen, die höhere Selbständigen- oder Vermögenseinkünfte erzielen oder deren Partner oder andere Haushaltsmitglieder über höhere Einkommen verfügen.
Bezieht man – wie in der früheren Studie[12] – die Verteilung auf die gesamte Bevölkerung, ist die Konzentration auf die unteren und mittleren Einkommen geringer. Dann entfallen auf die untere Hälfte der erwerbstätigen Bevölkerung 60 Prozent des Entlastungsvolumens, auf die unteren drei Dezile 38 Prozent. Das liegt daran, dass in der gesamten Bevölkerung auch die Haushalte mit ausschließlich Nichterwerbstätigen enthalten sind.
Männer profitieren nur in geringem Umfang von der Reform, da sie nur selten teilzeiterwerbstätig sind. Über 80 Prozent der Entlastung entfallen auf teilzeiterwerbstätige Frauen, von denen die meisten bis 25 Wochenstunden arbeiten. Knapp 100 Millionen Euro Entlastung gehen an Frauen mit Kindern unter 18 Jahren.
Arbeitsmarkteffekte noch unbestimmt
Die Midijob-Reform reduziert die durchschnittlichen Belastungen mit Sozialbeiträgen bei Bruttolöhnen zwischen 450 und 1300 Euro im Monat. Im Vergleich zum geltenden Recht sinkt die marginale Belastung im Bereich zwischen 450 und 850 Euro und steigt im Bereich zwischen 850 und 1300 Euro (vgl. oben, Abbildungen 1 und 2). Die Wirkungen der Reform auf das Gesamtarbeitsangebot sind wegen möglicher gegenläufiger Effekte für einzelne betroffene Gruppen offen.[13] Beispielsweise ergibt sich für Personen, die bisher zwischen 450 und 850 Euro verdient haben, aufgrund der geringeren Marginalbelastung ein Anreiz, innerhalb dieser Zone mehr zu arbeiten. Auch für Personen, die bisher nichterwerbstätig sind oder einen Minijob ausüben, wird wegen der niedrigeren durchschnittlichen Belastung in der Midijob-Zone eine Aufnahme beziehungsweise Ausweitung ihrer Erwerbstätigkeit attraktiver. Umgekehrt wird es für Personen mit Einkommen oberhalb von 850 Euro im Monat attraktiver, weniger zu arbeiten, da die Grenzbelastungen der Sozialbeiträge höher liegen als im geltenden Recht. Und auch für Personen mit mehr als 1300 Euro im Monat wird es attraktiver, weniger zu arbeiten, da bei der Alternative „Arbeitsumfang mit einem Einkommen in der Midijob-Zone“ das Nettoeinkommen bei der Reform höher ist als im geltenden Recht. Insoweit werden die bestehenden Anreize des Sozial- und Steuerrechts zur „Teilzeitfalle“ (durch Minijobs, Ehegattensplitting und Familienmitversicherung) noch erhöht. Eine Ausweitung der Teilzeitarbeit hätte negative Konsequenzen für die aktuellen Einkommen sowie für die Alterssicherung. Eine Abschätzung der gesamten Arbeitsangebotseffekte erfordert eine Simulation auf der Basis geschätzter Arbeitsangebotselastizitäten, die hier nicht durchgeführt wurde. Für eine umfassendere Beurteilung ist dies erforderlich.
Fazit
Die geplante Midijob-Reform erweitert den Kreis der begünstigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erheblich. Im Durchschnitt werden die Begünstigten um 17 Euro je Monat entlastet. Die Beitragsausfälle der Sozialversicherungen halten sich mit jährlich etwa 400 Millionen Euro in Grenzen, bei der Einkommensteuer entsteht ein Mehraufkommen von gut 100 Millionen Euro, so dass der Staatssektor insgesamt mit rund 300 Millionen Euro belastet wird.
Die Reform entlastet überwiegend Erwerbstätigenhaushalte mit unteren und mittleren Einkommen. Aber auch auf die obere Hälfte der erwerbstätigen Bevölkerung entfällt ein Drittel des Entlastungsvolumens, da es für die Entlastung keine Bedürftigkeitsprüfung im Haushaltszusammenhang gibt und auch keine Zusammenveranlagung mit Partnern stattfindet. Insoweit ist die Reform nicht zielgerichtet auf die Entlastung von Haushalten mit niedrigen Einkommen zugeschnitten. Sie fördert zumeist Teilzeitarbeit, die weitgehend von Frauen geleistet wird. Ein Drittel des Entlastungsvolumens entfällt auf Frauen mit Kindern unter 18 Jahren.
Eine empirische Abschätzung der Arbeitsangebotswirkungen liegt noch nicht vor. Während für einen Teil der Personen mit niedrigen Löhnen durch die Reform positive Anreize zur Aufnahme oder Erweiterung ihrer Erwerbstätigkeit entstehen, besteht auch die Gefahr einer Verstärkung der „Teilzeitfalle“. Den intendierten positiven Verteilungswirkungen der Reform stehen Mitnahmeeffekte und möglicherweise auch negative Arbeitsanreizeffekte gegenüber.
Fußnoten
[1] Entwurf eines Gesetzes über Leistungsverbesserungen und Stabilisierung in der gesetzlichen Rentenversicherung (RV-Leistungsverbesserungs- und -Stabilisierungsgesetz). Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, Bearbeitungsstand: 12.07.2018 13:55 Uhr (online verfügbar).
[2] Im Referentenentwurf ist lediglich eine pauschale Erhöhung des Bundeszuschusses in den Jahren 2022 bis 2025 vorgesehen, die der Einhaltung der Beitragssatzgrenze von 20 Prozent dienen soll (vgl. a.a.O., S. 2). Eine Steuerfinanzierung der aufgestockten Rentenansprüche wird von der Deutschen Rentenversicherung gefordert (online verfügbar). Wegen der Verletzung des Äquivalenzprinzips wird eine Steuerfinanzierung auch von Hagist und Bührer (2018) gefordert, Christian Hagist, und Christian Bührer (2018): Wer gewinnt hier eigentlich was? – Die Ausweitung der Midijob-Grenze im Rentenpaket. Ökonomen Blog INSM (online verfügbar). Für weitere Kritik vgl. u.a. Johannes Steffen (2018): Hintergrund. Mini- und Midi-Jobs im Koalitionsvertrag, Inhaltliche Widersprüche und Fragwürdigkeiten (online verfügbar); GDV (2018): Stellungnahme des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft zum Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales Entwurf eines Gesetzes über Leistungsverbesserungen und Stabilisierung in der gesetzlichen Rentenversicherung (RV-Leistungsverbesserungs- und -Stabilisierungsgesetz) (online verfügbar) und BDA (2018): Das Rentenpaket ist in der Summe teuer und ungerecht (online verfügbar).
[3] Aktuell beträgt die Summe der pauschalen Beiträge 29,2 Prozent bei gewerblichen Minijobs. Hinzu kommen bei Versicherungspflicht in der Rentenversicherung Arbeitnehmerbeiträge von 3,6 Prozent (Abbildung 1).
[4] Der Beitragssatz ist bei der Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung individuell unterschiedlich. Er hängt von der Krankenkasse sowie bei der Pflegeversicherung von der Zahl der Kinder ab.
[5] Steuertechnisch entspricht die Midijob-Entlastung einem begrenzten Freibetrag, der über die Gleitzone abgebaut wird.
[6] Stefan Bach, Peter Haan, Michelle Harnisch (2018): Progressive Sozialbeiträge können niedrige Einkommen entlasten. DIW Wochenbericht Nr. 13+14/2018 (online verfügbar).
[7] Vgl. dazu Stefan Bach, Hermann Buslei und Björn Fischer (2017): Entlastung niedriger und mittlerer Einkommen bei der Einkommensteuer. DIW Berlin Politikberatung kompakt 122, 8f. (online verfügbar).
[8] Bei diesen Zahlen wurden auch alle jene mit gezählt, die in irgendeinem Teil des Jahres Lohneinkommen in der Gleitzone aufwiesen. Die Zahlen sind deutlich höher als bei einer Stichtagsbetrachtung. Auf der Basis des aktuellen Lohnes im Befragungsmonat (variiert zwischen Befragten über das Befragungsjahr) ergibt sich im Sozio-oekonomischen Panel (SOEP) eine Zahl von rund 1,8 Millionen Personen in der Gleitzone. Nach den Angaben der Bundesagentur für Arbeit (2017) betrug die Anzahl der Midijobber zum 31.12.2016 etwa 1,3 Millionen Personen, dazu Bundesagentur für Arbeit (2017): Länderreport über Beschäftigte (Quartalszahlen), Deutschland. Stichtag: 31. Dezember 2017, Tabelle 1 (online verfügbar).
[9] Dieser Befund bleibt im Wesentlichen erhalten, wenn man den entlasteten Personen anteilig Einkommen zurechnet, das dem Haushalt als Ganzem und nicht spezifisch einzelnen Personen zufließt. Auf einen Ausweis der entsprechenden Berechnungen wird hier verzichtet.
[10] In der früheren Studie haben wir deutlich höhere Einnahmenausfälle berechnet, vgl. Bach, Haan, Harnisch (2018), a.a.O. Für diese Studie wurde die Datengrundlage aktualisiert und genauer editiert.
[11] Die tatsächlichen Entlastungen der Haushalte dürften in den unteren beiden Dezilen etwas niedriger sein, da die Entlastungen der Midijob-Reform auf Sozialleistungen wie Grundsicherung, Kinderzuschlag oder Wohngeld angerechnet werden. Da diese Sozialleistungen von „Aufstockern“ häufig nicht in Anspruch genommen werden, dürften sich tatsächlichen Entlastungen in den unteren beiden Dezilen nur um 15 bis 20 Prozent verringern, in den höheren Dezilen ergeben sich nur minimale Wirkungen. Die Minderausgaben bei den Sozialleistungen verringern den Finanzierungsbedarf der Reform für den gesamten Staatssektor.
[12] Bach, Haan, Harnisch (2018), a.a.O.
[13] Vgl. dazu grundlegend Robert Moffitt (1985): A problem with the negative income tax. Economics Letters 17, S. 261-265 (online verfügbar).
Frei zugängliche Version: (econstor)
http://hdl.handle.net/10419/182572