35 Jahre Deutsche Einheit – wo stehen die ostdeutschen Länder heute? Editorial

Vor 35 Jahren, am 3. Oktober 1990, wurde die Deutsche Einheit vollzogen. Nach 40 Jahren Teilung klafften in vielen Lebensbereichen große Unterschiede zwischen Ost und West. Schnell zeigte sich, dass die ostdeutsche Wirtschaft weitaus weniger leistungsfähig war als angenommen. Die Wirtschaftskraft der ostdeutschen Flächenländer erreichte lediglich ein Drittel des westdeutschen Niveaus, zusammen mit (ganz) Berlin waren es knapp 50 Prozent. Die Unternehmen produzierten zumeist mit einem veralteten Kapitalstock und zu hohem Arbeitseinsatz, die Infrastruktur war marode. Die Deutsche Einheit und ihre Finanzierung war eine Mammutaufgabe. Anlässlich des 35. Jahrestages der Deutschen Einheit stellt sich erneut die Frage, inwieweit sich Wirtschaft und Lebensverhältnisse einander angenähert haben und inwieweit die ostdeutschen Länder noch immer von Finanztransfers aus den westdeutschen Ländern abhängig sind.

Deutschland ist ein föderaler Staat, in dem die Länder sich seit jeher teils deutlich unterschieden. Dennoch wird der Politik im Grundgesetz der Auftrag erteilt, für einheitliche Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet zu sorgen. Dies soll unter anderem dadurch erreicht werden, dass die Steuereinnahmen je Einwohner*in in den Ländern einander angenähert werden. So sollen die Länder über vergleichbare Finanzmittel verfügen und ihren Einwohner*innen ein ähnliches Leistungsangebot bieten können. Für die Angleichung der Steuereinnahmen werden allerdings jedes Jahr große Teile des Steueraufkommens von den finanzstarken an die finanzschwachen Länder und anschließend noch einmal vom Bund an die Länder umverteilt.

Im ersten Bericht dieser Themenausgabe steht die Frage im Vordergrund, wie sich die Finanzkraft in den ostdeutschen Ländern entwickelt hat. Noch immer sind die Steuereinnahmen je Einwohner*in deutlich niedriger als im bundesdeutschen Durchschnitt und die ostdeutschen Länder erhalten nach wie vor Finanztransfers von den finanzstarken Ländern. Da sie auch nach diesem Ausgleich deutlich hinter dem bundesdeutschen Durchschnitt zurückbleiben, erhalten sie weitere Zuweisungen für den allgemeinen Finanzbedarf vom Bund. Die großen zwischen den Ländern umverteilten Summen sind immer wieder Anlass für kontroverse Diskussionen – zumal in Zeiten knapper Kassen.

Szenarienrechnungen deuten darauf hin, dass die Heterogenität weiter zunehmen dürfte. Dabei handelt es sich allerdings längst nicht mehr um ein Ost-West-Problem. Die ostdeutschen Länder haben aufgeholt. Allerdings haben sie nicht zu den finanzstarken Ländern aufschließen können, sondern nur zu den finanzschwachen. Die deutschlandweiten Unterschiede in der Finanzkraft haben sich verfestigt und dürften künftig zunehmen. Zum einen wurden mit der wirtschaftlichen Entwicklung in den vergangenen 35 Jahren Pfadabhängigkeiten begründet, zum anderen hat die demografische Entwicklung in dieser Zeit Folgen. Alterung und schrumpfende Bevölkerung sind für Deutschland insgesamt eine große Herausforderung, die einzelnen Länder sind davon aber in unterschiedlichem Ausmaß betroffen. Nach der Vereinigung haben die ostdeutschen Länder etwa zwei Millionen Einwohner*innen verloren. Dies wirkt nach, denn es gingen junge, gut ausgebildete Menschen. Die Bevölkerung ist in den ostdeutschen Ländern älter und wird stärker schrumpfen als in vielen westdeutschen Ländern. Dies gilt aber auch für westdeutsche Länder wie etwa das Saarland, das als Folge des wirtschaftlichen Strukturwandels ebenfalls große Bevölkerungsverluste hinnehmen musste.

Die demografische Entwicklung spiegelt sich in der Zahl der potenziell dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehenden Personen wider. Geht deren Zahl zurück, belastet dies künftige Produktionsmöglichkeiten und führt zu anhaltenden Produktivitätsunterschieden in den Ländern. Das noch immer niedrigere Produktivitätsniveau in den ostdeutschen Ländern hat allerdings viele Ursachen. Diese werden im zweiten Bericht dieser Themenausgabe beleuchtet. Die Produktivität – die Bruttowertschöpfung je Erwerbstätiger*m – näherte sich nach der Vereinigung dynamisch dem Niveau in den westdeutschen Ländern an. Nach der Jahrtausendwende stockte der Aufholprozess aber und setzte erst in den 2010er Jahren verlangsamt wieder ein. Vor allem im Produzierenden Gewerbe und bei den Unternehmensdienstleistungen – Bereiche, in denen die Bruttowertschöpfung in Deutschland traditionell hoch ist – zeigen sich noch immer deutliche Rückstände.

Im Allgemeinen wird dies auf die Wirtschaftsstrukturen, den Mangel an Großunternehmen oder das Fehlen sogenannter Hidden Champions zurückgeführt. Ein wichtiger Grund für das insgesamt niedrigere Produktivitätsniveau auf Länderebene können allerdings auch siedlungsstrukturelle Unterschiede sein. So ist die Produktivität in Ballungsräumen tendenziell höher als in ländlichen Regionen: Unternehmen können auf Vorteile zurückgreifen, wie sie sich beispielsweise aus der räumlichen Nähe zu Vorleistungen, der gemeinsamen Nutzung von Infrastrukturleistungen und dem leichteren Personalaustausch, der mit dem Zugang zu neuem Wissen einhergeht, ergeben. In den ostdeutschen Ländern gibt es aber kaum Ballungsräume.

Eine regionalökonomische Analyse zeigt, dass sich die Produktivität in Regionen gleichen Typs in den Ländern kaum noch unterscheidet. Dies bedeutet aber auch: Westdeutsche Länder mit nur wenigen Ballungsräumen und vielen ländlichen Regionen weisen auf Landesebene ebenfalls eine geringere Produktivität auf. Zudem haben die Unterschiede zwischen den Regionen deutschlandweit erheblich zugenommen. Auch hier geht es längst nicht mehr um Ost-West-Gegensätze, vielmehr hat sich ein Stadt-Land-Gefälle herausgebildet.

Die Bestandsaufnahme zeigt, dass sich Pfadabhängigkeiten herausgeschält haben, die künftige Entwicklungen bestimmen. Vieles spricht dafür, dass die Länder noch heterogener werden. Solange es politisches Ziel bleibt, die Lebensverhältnisse deutschlandweit anzugleichen, wird dies im bestehenden Finanzausgleichssystem mit zunehmenden Transfers von den finanzstarken an die finanzschwachen Länder einhergehen. Der Streit scheint vorprogrammiert, zumal bereits die heutige Ungleichheit die Zahl der Geberländer auf derzeit vier schrumpfen ließ. Die finanzstarken Länder dürfen sich aber nicht aus der Verantwortung ziehen. Sie konnten gerade auch nach der Vereinigung vom Bevölkerungszustrom aus Ostdeutschland profitieren, sie finden dort Absatzmärkte und profitieren von gemeinsamen Infrastruktureinrichtungen wie dem deutschlandweiten Stromnetz. Dies entlässt die Regionalpolitik aber nicht aus ihrer Verantwortung, wirtschaftsschwache Regionen zu stärken. Dazu gehört auch, für moderne Produktionsstrukturen und den Zugang zu digitalen Infrastrukturen zu sorgen. Raumordnungskonzepte und auch eine strategische Industriepolitik sind weitere Instrumente, die genutzt werden müssen.