Wohneigentumsförderung in Deutschland – Kleine Prämien mit Wirkung

DIW Wochenbericht 27 / 2021, S. 471-479

Konstantin A. Kholodilin, Claus Michelsen

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  • Weniger als die Hälfte der Haushalte in Deutschland verfügen über Wohneigentum; dies ist im internationalen Vergleich gering
  • Haushalte mit geringem Einkommen bilden selten Immobilienvermögen, obwohl es Ansparprämien gibt
  • Ökonometrische Schätzungen zeigen, dass die geförderten Haushalte häufiger, in einem höheren Umfang und über einen längeren Zeitraum sparen
  • Nach der Reform der Wohnungsbauprämie zum Jahresanfang 2021 wird die Sparquote gerade bei geringen und mittleren Einkommen steigen
  • Zusammenlegung von Wohnungsbauprämie und Arbeitnehmersparzulage dürfte positive Anreize weiter erhöhen

„Viele Haushalte sind überhaupt nicht in der Lage so hohe Ersparnisse zu bilden, dass sie eine Wohnung finanzieren können.“ Claus Michelsen

Deutschlands Wohneigentumsquote ist im internationalen Vergleich niedrig – nicht einmal die Hälfte aller Haushalte lebt in den eigenen vier Wänden. Gerade Haushalte mit geringeren Einkommen bilden selten Immobilienvermögen, obwohl es seit rund 60 Jahren Sparprämien gibt, die an diese Gruppen gerichtet sind. Die Wohnungsbauprämie hat in den vergangenen Jahrzehnten allerdings erheblich an Bedeutung verloren, da Einkommensgrenzen und Höchstprämien seit Mitte der 1990er Jahren nicht mehr an die Einkommens- und Preisentwicklung angepasst wurden. Die Evaluierung der Wohnungsbauprämie zeigt, dass trotz der geringen Summen signifikante Effekte auf das Sparverhalten der geförderten Haushalte ausgehen. Diese sparen häufiger, länger und in höherem Umfang, was im Ergebnis dazu führt, dass sie vermehrt und in jüngeren Jahren Wohneigentum erwerben. Die Potenziale der Sparprämie sind trotz der jüngsten Reform nicht ausgereizt – eine Zusammenlegung der Wohnungsbauprämie mit der Arbeitnehmersparzulage und eine Anhebung der Prämien, gestaffelt nach Einkommen, könnte die Ersparnisbildung deutlicher anschieben.

Deutschlands Wohneigentumsquote ist im internationalen Vergleich niedrig. Nicht einmal die Hälfte aller Haushalte lebt in den eigenen vier Wänden. In anderen entwickelten Volkswirtschaften sind dies zumeist zwischen 60 und 70 Prozent der Bevölkerung (Abbildung 1). Dies hat unterschiedliche Gründe – einer liegt in der recht umfassenden Regulierung des MietwohnungsmarktsinfoKonstantin A. Kholodilin, Jan Philip Weber und Steffen Sebastian (2018): Die Mietwohnungsmarktregulierung der letzten 100 Jahre im internationalen Vergleich. DIW Wochenbericht Nr. 45, 971–982 (online verfügbar, abgerufen am 15. Juni 2021. Dies gilt auch für alle anderen Online-Quellen dieses Berichts, sofern nicht anders vermerkt); Konstantin A. Kholodilin, Andreas Mense und Claus Michelsen (2018): Mietpreisbremse ist besser als ihr Ruf, aber nicht die Lösung des Wohnungsmarktproblems. DIW Wochenbericht Nr. 7, 107–117 (online verfügbar); Konstantin A. Kholodilin und Sebastian Kohl (2019): Verdrängung oder Sozialpolitik? Einfluss von Regulierungen auf die Wohneigentumsquote. Wirtschaftsdienst, 99(5), 363–366., ein anderer in der unterschiedlichen Besteuerung von Mietobjekten und selbstgenutztem Eigentum.infoSiehe dazu in dieser Wochenberichtsausgabe den Bericht von Stefan Bach und Sebastian Eichfelder (2021): Immobilienbesteuerung: Bodenwerte belasten und Privilegien streichen. DIW ­Wochenbericht Nr. 27, 463–470. Vor allem aber dürfte die Wohnungsbauförderung durch Finanzhilfen und Steuervorteile zu einem starken Mietwohnungsmarktsegment geführt haben: von der klassischen HauszinssteuerinfoFritz Schmidthuysen (1928): Die Entwicklung der Wohnungsbauabgabe und des Geldentwertungsausgleichs bei bebauten Grundstücken (Hauszinssteuer) in Deutschland. FinanzArchiv, 45(H. 1), 162–255., den Bauprogrammen der Weimarer ZeitinfoHildegard Schröteler-von Brandt (2014): Städtebau und Wohnungsbau in der Weimarer Republik. Stadtbau-und Stadtplanungsgeschichte, 184–199. Springer Vieweg, Wiesbaden. über den sozialen Wohnungsbau der goldenen Wirtschaftswunderjahre bis hin zum sogenannten dritten Förderweg.infoStefan Kofner (2010): Wohnungsmarkt und Wohnungswirtschaft. Oldenbourg Verlag. Zudem gibt es Hinweise, dass in Deutschland eine konservativere Einschätzung über die Entwicklung der Immobilienpreise vorherrscht, die in der Wirtschaftlichkeitsberechnung zu einer schlechteren Bewertung von Immobilieneigentum gegenüber anderen Anlageformen führt.infoNiklas Gohl et al. (2019): Deutschland: ein Land der Mieter? Die Rolle von Erwartungen über zukünftige Immobilienpreisentwicklungen. Zeitschrift für Immobilienökonomie, 5(1), 95–109.

Demgegenüber steht eine langjährige Förderung des Erwerbs von Wohnungseigentum. In Deutschland geht dies auf Überlegungen in den Anfängen der Sozialen Marktwirtschaft zurück. Ludwig Erhards Idee eines „Volkskapitalismus“ erläuterte er wie folgt: „Wenn schon mit der Entfaltung der modernen Technik eine Konzentration der Produktionsmittel unvermeidlich ist, dann muss diesem Prozess ein bewusster und aktiver Wille zu einem breitgestreuten, aber echten Miteigentum an jenem volkswirtschaftlichen Produktivkapital entgegengesetzt werden.“infoBulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (1957), Nr. 126/1189. Konrad Adenauer wird bis heute die Erkenntnis zugeschrieben: „Hausbesitzer machen keine Revolution.“ Bereits im Jahr 1952 wurden mit der Wohnungsbauprämie und der Arbeitnehmersparzulage Förderinstrumente eingeführt, die das Ziel verfolgen, einen möglichst frühzeitigen und zweckgebundenen Sparprozess von Haushalten besonders der unteren Einkommensschichten anzuregen. Damit sollte neben der allgemeinen Ersparnisbildung insbesondere der Erwerb von Wohneigentum unterstützt werden.

Schleichender Bedeutungsverlust der Wohnungsbauprämie

Die wichtigsten Förderinstrumente für den Aufbau von Immobilienvermögen waren in der jüngeren Vergangenheit die Eigenheimrente (Wohn-Riester), die Eigenheimzulage, die Wohnungsbauprämie, die Arbeitnehmersparzulage sowie das jüngst wieder eingeführte Baukindergeld. Hinzu kommen weitere Programme auf Landes- und Kommunalebene. Gemessen an den Ausgaben haben die ursprünglichen Instrumente der Vermögensförderung immer mehr an Bedeutung verloren. Die Ausgaben für die Wohnungsbauprämie spielten vor allem in der ersten Hälfte der 1970er Jahre eine wichtige Rolle; zu dieser Zeit hatte sie ein ähnliches Volumen wie das Wohngeld und sie war im Umfang bei weitem größer als die Ausgaben des Bundes für den sozialen Wohnungsbau. Seitdem ist das Volumen der Wohnungsbauprämie stark rückläufig; am aktuellen Rand ist ihre Bedeutung verglichen mit anderen Instrumenten gering (Abbildung 2). Dies wäre noch ausgeprägter, würden die flankierenden Ausgaben der Länder für die Wohnungsbauförderung berücksichtigt.

Der Bedeutungsverlust der Wohnungsbauprämie lässt sich auf die Änderungen in der institutionellen Ausgestaltung der Einkommensgrenzen und der Förderhöhe zurückführen (Abbildung 3). Zuletzt stand die Wohnungsbauprämie allen unbeschränkt einkommensteuerpflichtigen Personen über 16 Jahre zu, die eine festgesetzte Einkommensgrenze nicht überschreiten. Sie beträgt einen festgelegten Prozentsatz der individuellen jährlichen Sparsumme. Bis zum 31. Dezember 2020 wurde die Wohnungsbauprämie mit 8,8 Prozent der Sparsumme gewährt. Für Alleinstehende galt dabei eine Einkommensgrenze von 25600 Euro mit einer maximalen geförderten jährlichen Ersparnis von 512 Euro. Bei Ehepaaren betrug die Einkommensgrenze 51200 Euro und die jährlich geförderte Ersparnis maximal 1024 Euro. Somit lagen die jährlichen Höchstprämien bei 45,06 Euro beziehungsweise 90,11 Euro.infoFür Verträge, die vor dem 1. Januar 2009 geschlossen wurden, war nach Ablauf von sieben Sparjahren eine Verwendung des Bausparguthabens auch für andere als wohnungswirtschaftliche Zwecke möglich, ohne dass eine Rückzahlung der Prämie notwendig wird. Aufwendungen aus Verträgen ab 1. Januar 2009 sind nur dann prämienbegünstigt, wenn das Guthaben wohnungswirtschaftlich verwendet wird. Für junge BausparerInnen unter 25 Jahren gilt eine Ausnahme, die der Regelung von vor dem 1. Januar 2009 entspricht. Im Jahr 1975 betrug die Prämie beispielsweise noch 25 Prozent der gesparten Summe.

Die Einkommensobergrenzen waren vor der Reform zum 1. Januar 2021 zuletzt im Jahr 1996 geändert worden. Aufgrund der gestiegenen Einkommen waren aber in der Zwischenzeit immer weniger Personen förderberechtigt. Dies erklärt einen Teil des seit Jahren sinkenden Fördervolumens. Gleichzeitig nahm auch die durchschnittliche Sparquote, die positiv mit der Einkommenshöhe korreliert ist, im Begünstigtenkreis ab, was unter anderem mit einer steigenden Wohnkostenbelastung der unteren Einkommensschichten erklärt wird.infoChristian Dustmann, Bernd Fitzenberger und Markus Zimmermann (2018): Housing expenditures and income inequality. ZEW Discussion Papers, 18. Während die Kosten der Förderung im Jahr 2005 noch circa 492 Millionen Euro betrugen, waren im Bundeshaushalt des Jahres 2018 noch 223 Millionen Euro eingeplant. Die Wohnungsbauprämie verlor damit – gerade im Vergleich zur Eigenheimzulage – stark an Bedeutung.

Im November 2019 wurden Veränderungen bei den Förderhöchstgrenzen und den Einkommensgrenzen der Wohnungsbauprämie beschlossen, die zum 1. Januar 2021 in Kraft traten. Damit wurden die Grenzen der allgemeinen Teuerungsrate und der Lohnentwicklung seit 1996 angepasst. Die Förderhöchstgrenzen werden ab dem Förderjahr 2021 auf 700 Euro für Alleinstehende und 1400 Euro für Ehepaare angehoben. Die Einkommensgrenzen wurden auf 35000 Euro für Alleinstehende und 70000 Euro für Ehepaare erhöht. Die Prämie steigt von 8,8 Prozent auf zehn Prozent.

Wohnungsbauprämie soll Ersparnis anregen

Die Wohnungsbauprämie soll vor allem Haushalte mit geringeren Einkommen in die Lage versetzen, Wohneigentum zu bilden und damit Vermögen aufzubauen. Die Prämie setzt dabei auf der ersten Stufe des Eigentumserwerbs an: Sie fördert das Ansparen des notwendigen Eigenkapitals, das – so die gängige Daumenregel – wenigstens ein Fünftel des späteren Kaufpreises einer Immobilie betragen sollte. Viele Haushalte in den unteren Einkommensschichten scheitern bereits an dieser Hürde.infoClaus Michelsen (2017): Erwerb von Wohneigentum: Eigenkapitalschwelle für immer mehr Haushalte zu hoch. DIW aktuell Nr. 2 (online verfügbar). Die Prämie soll zudem dazu führen, dass größere Summen als sonst üblich gespart werden.

Die wenigen wissenschaftlichen Arbeiten zur Wirkung der Wohnungsbauprämie zeigen, dass es einen positiven Zusammenhang zwischen der Wohnungsbauprämie und dem Volumen neuer Bausparverträge sowie den jährlich von den Haushalten geleisteten Beiträgen an die Bausparkassen gibt.infoAxel Börsch-Supan und Konrad Stahl (1991): Do savings programs dedicated to home-ownership increase personal savings? An analysis of the West German Bausparkassen system. Journal of Public Economics, 44(3), 265–297. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die staatliche Förderung das Bausparen erheblich positiv beeinflusst.infoVgl. Waldemar Rotfuß und Peter Westerheide (2010): Eine Analyse der Wohnungsbau­prämienförderung aus empirischer Sicht. Kredit und Kapital, Vol. 43, Iss.1, 97–123; Peter ­Westerheide, Waldemar Rotfuß und Marco Wölfle (2008): Analyse der Bausparförderung nach dem Wohnungsbau-Prämiengesetz. Gutachten im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Baden-Württembergischer Bausparkassen. Andere Arbeiten dokumentieren unter anderem einen Zusammenhang zwischen der Wohnungsbauprämie und der Bausparquote. Dabei wird gezeigt, dass Bausparen mit einer insgesamt höheren Ersparnisbildung einher geht und dass Bausparen allgemein zu einem früheren Eigentumserwerb führt.infoReiner Braun und Johanna Neuhoff (2017): Wirkungsanalyse Bausparen – Eine empirische Untersuchung. Im Auftrag der LBS Bundesgeschäftsstelle Berlin; Reiner Braun und Johanna Neuhoff (2018): Evaluation der Wohnungsbauprämie. Studie im Auftrag des Verbands der privaten Bausparkassen.

Die vorliegenden Analysen lassen allerdings keine kausale Interpretation der genannten Effekte zu. Auf Grundlage von Daten aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) und des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) wurde den direkten Zusammenhängen zwischen der Förderung und der Ersparnisbildung in einer umfassenden Evaluierung der Wohnungsbauprämie nachgegangen.infoDie Evaluierung der Wohnungsbauprämie wurde im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) durchgeführt. Die vollständigen Ergebnisse sind auf Anfrage als Endbericht „Evaluierung der Wohnungsbauprämie“, Forschungsvorhaben: fe 6/17, Studie im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) zu beziehen. Zur Identifikation des Einflusses der Wohnungsbauprämie auf die Ersparnisbildung und den Eigentumserwerb wurde die Reform der Förderung im Jahr 1996 genutzt, die viele Haushalte zusätzlich begünstigte. Geschätzt wurden die Effekte im Rahmen eines sogenannten Regression-discontinuity-in-time-Designs (RDD) und im Rahmen einer Difference-in-Differences-Schätzung (DiD, Kasten).

Als Grundlage für die Kausalanalysen dienen die Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP). Das Sozio-oekonomische Panel ist eine repräsentative Längsschnittbefragung von Haushalten in Deutschland, die vom DIW Berlin durchgeführt wird. Die Erhebung startete im Jahr 1984 und umfasste in der letzten ausgewerteten Welle des Jahres 2016 gut 16000 Haushalte mit 41000 Personen. Neben den Einkommen, dem Wohnverhältnis und weiteren sozio-ökonomischen Merkmalen erhebt das SOEP unter anderem detaillierte Angaben zu Einstellungen, Zeitverwendung, Bildung, Gesundheit und zur Erwerbsbiografie.

Die Daten erlauben, das Verhalten von Personen und Haushalten über einen längeren Zeitraum zu analysieren. Sie eignen sich besonders gut für die Analyse der Auswirkungen geänderter politischer Rahmenbedingungen auf das Verhalten von Individuen. Abrupte Variationen, beispielsweise Änderungen von Einkommensgrenzen, führen zu quasi-experimentellen Variationen, welche als Grundlage für Kausalanalysen genutzt werden können.

Für die Analyse zur Wohnungsbauprämie werden zwei unterschiedliche Änderungen in der institutionellen Ausgestaltung genutzt, um den Kausalzusammenhang der Förderung auf den Abschluss von Bausparverträgen, deren Haltedauer und die Höhe der Ersparnisbildung zu untersuchen. Seit der Einführung des Wohnungsbauprämiengesetzes ist der Bezug der Wohnungsbauprämie an das zu versteuernde Einkommen (zVE) geknüpft. Diese zvE-Grenzen wurden 1996 durch die Reform des Wohnungsbau-Prämiengesetzes nahezu verdoppelt. Mit der Anpassung der zvE-Grenzen ging auch eine Anpassung der maximalen Prämienhöhe einher. Ab dem 1. Januar 1996 wurden die für die Prämienbegünstigung maßgeblichen Grenzen sowohl für Ehegatten als auch für Alleinstehende somit um circa 85 Prozent angehoben. Die maximal ausgeschüttete Prämie wurde für beide Gruppen um 25 Prozent erhöht. Zum 1. Januar 1996 wurde somit eine große Gruppe von Personen schlagartig prämienberechtigt. Hierdurch ergibt sich eine quasi-experimentelle Variation, welche für die zweite Identifikationsstrategie genutzt werden kann.

RDD-Design

Die zvE-Grenzen eignen sich für eine Kausalanalyse der Wohnungsbauprämie mit dem sogenannten Regression-Discontinuity-Design (RDD). Diese Identifikationsstrategie macht sich die schlagartige Änderung des Anspruches auf die Wohnungsbauprämie an der zvE-Grenze zunutze. Der Vorteil des RDD liegt in dessen einfacher Anwendbarkeit und den transparenten Annahmen. Die Grundannahme ist, dass Personen knapp oberhalb und unterhalb der zvE-Grenze ähnliche beobachtete und unbeobachtete Merkmale aufweisen. Das einzige Merkmal, das sie erheblich voneinander unterscheidet, ist der Anspruch auf die Wohnungsbauprämie. Verändert sich die Wahrscheinlichkeit, einen Bausparvertrag zu halten, an der zvE-Grenze sprunghaft, so ist diese sprunghafte Veränderung nur auf die Prämienberechtigung zurückzuführen.

DiD-Design

Alternativ zum RDD-Design kann die Differenzen-in-Differenzen-Methode (DiD) angewandt werden. Der Vorteil der DiD liegt vor allem in ihrer höheren Robustheit gegenüber ungenauen Messungen des zvE. Des Weiteren erlaubt die DiD-Methode allgemeinere Schlussfolgerungen: Während der Kausaleffekt für das RDD nur für Personen in der unmittelbaren Umgebung der Einkommensgrenze gilt, misst die DiD-Methode den durchschnittlichen Effekt für alle von der Reform betroffenen Personen. Die DiD-Methode misst beispielsweise den Unterschied der Haltewahrscheinlichkeit eines Bausparvertrages vor und nach der Reform für die Individuen, welche von der Reform betroffen sind (erste Differenz) und die Individuen, welche nicht von der Reform betroffen sind (zweite Differenz). Der Effekt der Reform ergibt sich dann aus der Differenz beider Differenzen.

IV-Schätzung

Methodisch kann dem Problem des Einflusses der nicht beobachteten Sparneigung auf die Sparquote und die Ersparnisbildung im Rahmen eines Bausparvertrags mit einer Instrumentalvariablenschätzung (IV) begegnet werden: Die Idee ist, dass die Veränderung der Bausparerquote eine Komponente enthält, welche nicht mit der unbeobachteten Sparneigung zusammenhängt.infoFür eine Einführung in die Methode der Instrumentalvariablenschätzung siehe Joshua Angrist und Jörn-Steffen Pischke (2008): Mostly Harmless Econometrics, Kapitel 4. Eine detailliertere und formalere Abhandlung findet sich in Jeffrey M. Wooldridge (2010): Econometric Analysis of Cross Section and Panel Data. MIT Press, Kapitel 5. Dabei wird zweistufig vorgegangen: In einem ersten Schritt wird mit Hilfe einer Instrumentalvariable die Variation in der Bausparerquote herausgerechnet, die nicht mit der unbeobachteten Sparneigung zusammenhängt. Diese bereinigte Variation wird verwendet, um eine neue Variable zu berechnen, die instrumentierte Variable, welche nur noch den Teil der Variation enthält, der nicht mit der unbeobachteten Sparneigung zusammenhängt. Die instrumentierte Variable wird daraufhin in einer gewöhnlichen linearen Regression verwendet, um den Effekt des Bausparens auf die Sparquote zu analysieren.

Wohnungsbauprämie erhöht die Bausparneigung und verlängert die Ansparphase

Die RDD-Analyse zeigt eine positive Anreizwirkung der Wohnungsbauprämie auf die HaltewahrscheinlichkeitinfoUntersucht wird der Einfluss der Wohnungsbauprämie auf die Wahrscheinlichkeit, einen Bausparvertrag zu halten (Haltewahrscheinlichkeit), die Wahrscheinlichkeit, einen Bausparvertrag neu abzuschließen (Eintrittswahrscheinlichkeit) und die Wahrscheinlichkeit, die Ersparnisbildung im Rahmen des Bausparvertrags zu beenden (Austrittswahrscheinlichkeit). eines Bausparvertrages: Die Tatsache, dass sich für den Zeitraum vor und nach der Reform der Zusammenhang zwischen Bausparquote und zu versteuerndem Einkommen (zvE) jeweils in der Umgebung der zvE-Grenze ändert, liefert hierfür starke Anhaltspunkte. So ist die Haltewahrscheinlichkeit eines Bausparvertrags insgesamt positiv und die Austrittswahrscheinlichkeit negativ durch die Gewährung der Wohnungsbauprämie beeinflusst (Abbildung 4). Kein signifikanter Einfluss kann auf die Eintrittswahrscheinlichkeit nachgewiesen werden. Zumindest gilt dies für die große Gruppe verheirateter Paare. Für diese Haushalte werden die Ergebnisse in diesem Bericht dargestellt.infoDetaillierte Ergebnisse können dem Endbericht der Evaluierung im Auftrag des BMF entnommen werden.

In der Analyse wurden zudem zahlreiche sozio-ökonomische Variablen berücksichtigt. Die Schätzergebnisse deutet darauf hin, dass insbesondere Haushalte mit Kindern eine höhere Wahrscheinlichkeit haben, einen Bausparvertrag abzuschließen, und eine geringere Wahrscheinlichkeit aufweisen, aus einem Bausparvertrag frühzeitig auszutreten. Des Weiteren zeigt sich ein ausgeprägtes Stadt-Land-Gefälle. Allgemein ist die Wohneigentumsquote in ländlichen Regionen höher als in großen Städten – entsprechend zeigt sich auch ein Gefälle in der Struktur der Ersparnisbildung: Bausparverträge sind in ländlichen Regionen deutlich weiter verbreitet.

Die DiD-AnalyseinfoFür die Differenzen-in-Differenzen-Methode (DiD) wurden Haushalte, die ohne Unterbrechung von 1991 bis 2000 beobachtet werden können, berücksichtigt. Für jeden Haushalt ergeben sich damit fünf Beobachtungsjahre vor und nach der Reform im Jahr 1996. Ein Haushalt wurde als „neu-prämienbegünstigt“ definiert, wenn er in mindestens vier Perioden vor der Reform keine Prämienberechtigung hatte und in mindestens vier Perioden nach der Reform prämienberechtigt war. Als Kontrollgruppe dienen alle Haushalte, welche in mindestens vier Perioden vor und nach der Reform prämienberechtigt waren. Alle Haushalte, die keiner der beiden Gruppen zugeordnet werden konnten, wurden von der Analyse ausgeschlossen. bestätigt die aus der RDD-Analyse gewonnenen Erkenntnisse: Grundsätzlich wirkt sich die Wohnungsbauprämie positiv auf die Haltewahrscheinlichkeit eines Bausparvertrages aus: An der Einkommensgrenze der Wohnungsbauprämie zeigt sich, dass begünstigte Haushalte eine 3,5 Prozentpunkte höhere Wahrscheinlichkeit aufweisen, einen Bausparvertrag zu halten (Tabelle 1). Die Ergebnisse sind hingegen bezüglich der Anreizwirkung auf die Eintritts- und Austrittswahrscheinlichkeit angesichts geringer Fallzahlen weniger aussagekräftig. Die geschätzten Koeffizienten dürften die Anreizwirkung in ihrer Höhe überschätzen. Dass die Koeffizienten mit den Erwartungen einer positiven Anreizwirkung übereinstimmen, kann indes als weiteres Indiz für eine positive Auswirkung der Wohnungsbauprämie gewertet werden. Grundsätzlich erlaubt die DiD-Methode allgemeinere Schlussfolgerungen hinsichtlich des kausalen Effektes, der im Rahmen dieses Designs einem allgemeinen durchschnittlichen Effekt der Förderung näherkommt als die Schätzungen im RDD-Design.

Tabelle 1: Kausaleffekte der Wohnungsbauprämie und der Bauspartätigkeit

Haltewahrscheinlichkeit Eintrittswahrscheinlichkeit Austrittswahrscheinlichkeit Sparquote
Prämieneffekt 0,0395* 0,167*** 0,172*** 3,175**
Zeit fixe Effekte ja ja ja ja
Kontrollvariablen ja ja ja ja
Beobachtungen 9580 498 434 48718
Methode DiD DiD DiD RDD

Anmerkungen: Die Sternchen an den Werten bezeichnen das Signifikanzniveau, das die statistische Genauigkeit der Schätzung angibt. Je mehr Sternchen, desto genauer: ***, ** und * geben die Signifikanz auf dem Ein-, Fünf- und Zehn-Prozent-Niveau an. Als Kontrollvariablen berücksichtigt wurden Familienstatus, Haushaltstyp, Mieterstatus, Beschäftigtenstatus, Bildungsabschluss, stadträumliche Klassifikationen und verzögerte Einkommensvariablen.

Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage des SOEP.

BausparInnen haben höhere Sparquoten

Zwischen Bauspartätigkeit und der Sparquote zeigt sich in einfachen Regressionsanalysen eine robuste positive Korrelation. Haushalte, die einen Bausparvertrag halten, haben im Durchschnitt eine um einen Prozentpunkt höhere Sparquote. Dieser durchschnittliche Effekt setzt sich aus den heterogenen Teileffekten in den unterschiedlichen Einkommensgruppen zusammen. Im untersten Einkommensquintil weisen Haushalte mit Bausparvertrag eine um circa zwei Prozentpunkte höhere Sparquote auf als Haushalte ohne Bausparvertrag (Abbildung 5). Das Zusatzsparen im untersten Einkommensquintil ist zudem bei Haushalten im mittleren Alter besonders ausgeprägt.

Allerdings ist es schwierig, die direkte Wirkung des Instruments „Bausparen“ auf die Sparquote zu ermitteln, da sowohl das Bausparen als auch die allgemeine Ersparnisbildung von der unbeobachteten Sparneigung eines Haushalts abhängen – je höher die allgemeine Sparneigung, desto höher die Wahrscheinlichkeit, auch im Rahmen eines Bausparvertrags Geld anzulegen. Eine einfache Regression der Sparquote auf das Merkmal BausparerIn stellt den Effekt daher wahrscheinlich verzerrt dar. Berücksichtigt man diese unbeobachtete Sparneigung nicht, fängt die Variable „BausparerIn“ in der Regression den Effekt der höheren Sparneigung auf und überschätzt somit den wahren Einfluss des Bausparinstruments auf die Sparquote sehr wahrscheinlich. Diesem Problem kann im Rahmen einer sogenannten Instrumentalvariablen-Schätzung (IV) begegnet werden (Kasten).

Die Anreizveränderung durch die Reform 1996 stellt eine quasi-experimentelle Variation dar, welche sich für die Anwendung der Instrumentalvariablen-Methode eignet. Dabei wird die Gruppe der Neu-Prämienbegünstigten ab dem Jahr 1996 einem Sparanreiz ausgesetzt, der unabhängig von der Sparneigung der einzelnen Individuen zum Tragen kommt. Diese Anreizwirkung führt zu einer Erhöhung der Bausparquote um circa drei Prozentpunkte im Vergleich zur Kontrollgruppe, die keine zusätzlichen Sparanreize hatte (Tabelle 1).

Bausparen erhöht Wahrscheinlichkeit des Immobilienerwerbs in jüngerem Alter

Die Schätzungen zum Zusammenhang zwischen Bauspartätigkeit und dem Immobilienerwerb zeigen, dass das Bausparen mit einer deutlich erhöhten Wahrscheinlichkeit einhergeht, Wohneigentum zu bilden. Für Mieterhaushalte, die keinen Bausparvertrag halten, liegt diese – je nach Schätzmethode – zwischen 5,6 und 6,5 Prozent während der Jahre, in denen sie im Rahmen des SOEP befragt wurden. Für BausparerInnen erhöht sich die Wahrscheinlichkeit um 43 beziehungsweise 65 Prozent: Sie liegt demnach zwischen 9,2 und 9,4 Prozent. Das Bausparen dürfte also den Erwerb von Wohnimmobilien stark begünstigen (Tabelle 2).

Tabelle 2: Effekte des Bausparens auf den Erwerb von Immobilienvermögen

Logit Lineares Wahrscheinlichkeitsmodell
Effekt des Bausparens 0.462*** 0.0363***
nachrichtlich:
Erwerbswahrscheinlichkeit BausparerIn 6,5% 5,6%
Erwerbswahrscheinlichkeit Nicht-BausparerIn 9,4% 9,2%
Zeit fixe Effekte ja ja
Kontrollvariablen+ ja ja
Beobachtungen 11792 13759

Anmerkungen: Die Sternchen an den Werten bezeichnen das Signifikanzniveau, das die statistische Genauigkeit der Schätzung angibt. Je mehr Sternchen, desto genauer: ***, ** und * geben die Signifikanz auf dem Ein-, Fünf- und Zehn-Prozent-Niveau an. Als Kontrollvariablen berücksichtigt wurden Familienstatus, Haushaltstyp, Mieterstatus, Beschäftigtenstatus, Bildungsabschluss, stadträumliche Klassifikationen und verzögerte Einkommensvariablen.

Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage des SOEP.

Zudem zeigt sich, dass der Eigentumserwerb mit vorheriger Bauspartätigkeit in jüngeren Jahren gelingt. In der Regressionsanalyse wurden alle Haushalte berücksichtigt, die im ersten Jahr ihrer Beobachtung den Status „MieterIn“ aufwiesen und während des Beobachtungszeitraums Wohneigentum erworben haben. Der Effekt auf das Alter ist signifikant negativ. Haushalte erwerben durchschnittlich knapp ein Jahr eher Wohneigentum, wenn sie bereits frühzeitig im Rahmen eines Bausparvertrags Geld zur Seite gelegt hatten. In der Schätzung ohne Kontrollvariablen beträgt das durchschnittliche geschätzte Alter bei Wohneigentumserwerb gut 41 Jahre für Nicht-BausparerInnen und knapp 39 Jahre für BausparerInnen. Unter Berücksichtigung von Kontrollvariablen ist der Altersunterschied mit knapp 39 Jahren gegenüber knapp 38 Jahren geringer.

Reform der Bausparprämie dürfte Ersparnisbildung etwas anschieben

Angesichts der empirischen Ergebnisse ist die der Wohnungsbauprämie effektiv zur Förderung der Ersparnisbildung, insbesondere von Haushalten mit geringen und mittleren Einkommen. Prämienbegünstigte Haushalte dürften in der Regel eher dazu neigen, für den Immobilienerwerb zu sparen. Daher dürfte die Ersparnis höher ausfallen, so dass sie früher und häufiger Wohneigentum erwerben können. Dennoch hat die Wohnungsbauprämie angesichts jahrzehntelang unveränderter Einkommensgrenzen und unangepasster Förderbeträge immer mehr an Bedeutung verloren und so zuletzt nur noch sehr geringen Einfluss auf die Vermögensbildung entfaltet. Daher war es überfällig, die Konditionen der Prämie anzupassen.

Seit dem 1. Januar 2021 sind wieder deutlich mehr Haushalte prämienberechtigt – auch die maximale Förderung wurde an die steigenden Immobilienpreise der vergangenen Jahre angepasst. Simulationsrechnungen zeigen, dass die Zahl der prämienberechtigten Haushalte, die bisher noch keinen Bausparvertrag abgeschlossen haben, um 6,9 Millionen steigt (Tabelle 3). Wird die Elastizität aus der Kausalanalyse als Näherungsgröße für die Gesamteffekte der Prämie für alle Haushalte verwendet, steigt der Anteil der BausparerInnen an allen Haushalten durch die Prämienberechtigung um 3,4 Prozentpunkte. Daraus ergeben sich 238000 Haushalte, die zusätzlich einen Bausparvertrag abschließen. Der Anteil der BausparerInnen an allen Haushalten steigt damit um insgesamt 0,6 Prozentpunkte. In den mittleren und höheren Einkommensgruppen erhöht sich der Anteil um bis zu 1,3 Prozentpunkte, da nach Anpassung der Förderkonditionen in diesen Gruppen besonders viele Haushalte zusätzlich förderberechtigt werden. Auch in den oberen beiden Einkommensdezilen nimmt die Zahl der förderberechtigten Haushalte leicht zu, da neu förderberechtigte Personen mit Hocheinkommensbeziehenden zusammenwohnen, zum Beispiel bei nichtehelichen Lebensgemeinschaften, Wohngemeinschaften oder Mehr-Generationen Haushalten.

Tabelle 3: Wirkungen der Reform der Wohnungsbauprämie

Dezile Haushaltsäquivalenznettoeinkommen1 Neu prämienberechtigte Haushalte Haushalte mit neuem Bausparvertrag Veränderung Anteil Haushalte mit Bausparvertrag Erhöhung Sparquote Veränderung Förderaufwand Prämie
Haushalte insgesamt Haushalte mit neuem Bausparvertrag
1 000 %-Punkte % Nettoeinkommen Mio. Euro
1. Dezil 21 3 0,05 0,01 2,02 15
2. Dezil 228 7 0,16 0,01 4,24 26
3. Dezil 444 17 0,42 0,03 4,61 44
4. Dezil 989 27 0,71 0,04 4,61 57
5. Dezil 1240 48 1,27 0,07 4,69 64
6. Dezil 1194 36 0,97 0,05 4,41 74
7. Dezil 1214 33 0,92 0,05 3,89 85
8. Dezil 973 41 1,18 0,04 3,42 93
9. Dezil 570 27 0,76 0,02 2,81 98
10. Dezil 38 0 0 0 0 100
Insgesamt 6911 238 0,6 0,03 3,43 655

1 Äquivalenzgewichtet mit der neuen OECD-Skala, bezogen auf die Bevölkerung in Privathaushalten.

Quelle: Eigene Mikrosimulationsanalysen auf Grundlage der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) 2013.

Unter der Annahme, dass Haushalte, die einen Bausparvertrag neu abschließen, im gleichen Umfang in den Bausparvertrag einzahlen wie die bisherigen BausparerInnen in vergleichbaren sozialen Gruppen, erhöht sich die Sparquote aller Haushalte um 0,03 Prozentpunkte bezogen auf das Nettoeinkommen. Dies entspricht etwa 450 Millionen Euro im Jahr. Die Sparquote der neuen BausparerInnen erhöht sich um 3,4 Prozentpunkte. In den unteren und mittleren Einkommensgruppen ist die Wirkung auf die Sparquote mit bis zu 4,7 Prozentpunkten deutlich höher.

Unter den getroffenen Annahmen steigt der Förderaufwand der Wohnungsbauprämie um 655 Millionen Euro in voller Jahreswirkung. Der Budgeteffekt tritt aber erst nach Abschluss eines neuen vollen Förderzyklus von sieben Jahren ein, wenn für neu abgeschlossene Verträge erstmals Prämien ausgezahlt werden. Dabei ist berücksichtigt, dass auch die bisherigen BausparerInnen von der Erhöhung der Prämienhöchstbeträge und des Prämiensatzes profitieren.

Fazit: Potenzial der Förderung ist noch nicht ausgereizt

Insgesamt zeigt sich ein überwiegend positives Bild der Wohnungsbauprämie als Förderinstrument der Ersparnis- und Wohneigentumsbildung. Trotz ihres geringen Volumens stößt die Prämie zusätzliche Ersparnis an und ermöglicht damit einen frühzeitigeren und häufigeren Immobilienerwerb in den geförderten Eigentumsgruppen. Gleichwohl ist der Gesamteffekt der Prämie eher gering – auch zehren die Verwaltungskosten entsprechender Finanzprodukte einen erheblichen Teil der Prämie auf.

Um die positiven Anreizwirkungen zu stärken, könnten die Prämien mit der Arbeitnehmersparzulage zusammengelegt werden. Die bei der Arbeitnehmersparzulage geltenden Einkommensgrenzen könnten an die Wohnungsbauprämie angepasst und damit bis zu einem zu versteuernden Jahreseinkommen von 35000 Euro für Alleinstehende beziehungsweise 70000 Euro für Ehepaare gewährt werden. In diesem Zusammenhang wäre überlegenswert, die starren Einkommensgrenzen aufzugeben, die Sparprämie zu staffeln und für niedrige Einkommensgruppen deutlich zu erhöhen, beispielsweise auf 300 Euro anstelle der derzeit geltenden 70 Euro für Alleinstehende. Des Weiteren könnte die Bindung der Prämie an ein Arbeitsverhältnis gelöst werden, um in der Breite mehr Anreize für die Vermögensbildung zu geben. Ebenso ist eine breitere Zweckbindung vorstellbar, wenn mit einer zusammengelegten Wohnungsbauprämie und Arbeitnehmersparzulage etwa Weiterbildungen oder Unternehmensgründungen ermöglicht werden können.

Konstantin A. Kholodilin

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Makroökonomie



JEL-Classification: R31;R38;R51
Keywords: housing market, housing finance subsidy, Germany
DOI:
https://doi.org/10.18723/diw_wb:2021-27-4

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