Der DIW-Vorschlag zur ökologischen Steuerreform

1994 entwickelte das DIW Berlin in einer wegweisenden Studie ein Konzept zur ökologischen Steuerreform. Langfristig steigende Energiesteuern sollten Umwelt- und Klimaschutz voranbringen. Mit den Einnahmen sollten die Arbeitseinkommen entlastet und ein Pro-Kopf-Öko-Bonus gezahlt werden. Die Studie wurde breit diskutiert und bis in höchste Regierungskreise wahrgenommen. Ab 1998 wurde die ökologische Steuerreform umgesetzt, aber nur sehr dosiert. Im Interview blickt DIW-Steuerexperte Stefan Bach auf die Debatten der 1990er Jahre zurück, ordnet die damaligen Ideen in die politische Entwicklung ein und erklärt, was wir heute aus den verpassten Chancen lernen können.

Herr Bach, sie kamen 1992 als Postdoktorand ans DIW Berlin und sind inzwischen so etwas wie ein Urgestein des Instituts. Was war damals ihr erster Eindruck vom DIW?  

Stefan Bach: Damals sah das DIW ganz anders aus. Die meisten Mitarbeiter*innen hatten Dauerverträge, waren seit den 1970ern da, es gab relativ wenige junge Leute. Das DIW schmorte ziemlich im eigenen Saft und machte sehr viel angewandte Sachen. Vor allem Politikberatungsstudien, die teilweise weit weg waren von der Forschung. Wobei das damals generell für die deutsche Volkswirtschaftslehre galt, die international abgehängt und nicht konkurrenzfähig war. Ab Ende der 1990er gab es dann breite inhaltliche und organisatorische Reformen im DIW und in den anderen Wirtschaftsforschungsinstituten, parallel zum Anschluss der deutschen Volkswirtschaftslehre an internationale Standards. 

1994 veröffentlichten Sie mit Barbara Praetorius, Michael Kohlhaas und anderen die Studie „Ökologische Steuerreform auch im Alleingang!“. Was war die Idee dahinter?  

Bach: Die Idee war, den Energiepreis über 15 Jahre durch Steuern sukzessive steigen zu lassen, um den fossilen Energieverbrauch langfristig zu senken. Das hätte dann ein beträchtliches Steueraufkommen erzielt. Für diese Belastungen sollten die Unternehmen und private Haushalte kompensiert werden. Die Unternehmen sollten beim Arbeitgeberbeitrag zur Sozialversicherung kräftig entlastet werden, was deren Arbeitskosten gesenkt hätte. Strukturelle Arbeitslosigkeit war damals ein Riesenproblem. Die privaten Haushalte sollten einen Öko-Bonus erhalten, das kennen wir heute als Klimageld. Geringverdienende werden ja durch die steigenden Energiepreise – relativ zu ihrem Einkommen – wesentlich stärker belastet als reiche Leute. Die Umsetzung eines solchen Öko-Bonus oder Klimagelds war damals noch in weiter Ferne, weil es keine Möglichkeiten gab für so einen Transfer, da wird ja heute noch dran gearbeitet. Unsere Simulationen zeigten, dass Energieverbrauch und CO2-Emissionen langfristig zurückgegangen wären und es positive Beschäftigungswirkungen gegeben hätte. Und die wirtschaftliche Entwicklung wäre kaum belastet worden.

Einer der vielen Titel zum Vorschlag einer ökologischen Steuerreform im Kölner Stadtanzeiger.; Zeitungsausschnitt aus dem Kölner Stadt-Anzeiger, 1994<br /> Der Zeitungsausschnitt zeigt einen Artikel mit der Überschrift „Wirbel um Greenpeace-Konzept einer ökologischen Steuerreform“. Die Überschrift und der Haupttext sind mittig auf der Seite angeordnet.

Einer der vielen Titel zum Vorschlag einer ökologischen Steuerreform im Kölner Stadtanzeiger.
© DIW Berlin/Kölner Stadtanzeiger

Was war neu an der ökologischen Steuerreform?  

Bach: Der Umweltschutz war damals schon deutlich hochgefahren worden. Die Flüsse wurden wieder sauber, die Luftverschmutzung nahm deutlich ab. Teilweise wurden dafür auch schon preisliche Instrumente benutzt, vor allem Umweltabgaben, aber auch Emissionshandelssysteme gab es damals auch schon in den USA. Hinzu kam dann Anfang der 1990er, dass der globale Klimawandel als langfristig drängendes Problem erkannt wurde und die Naturwissenschaftler*innen Alarm schlugen. Die Umweltbewegung und deren Verbände griffen das auf, auch die Umweltökonomik begann sich dafür zu interessieren. Erste Konzepte für breit angelegte Umweltabgaben auf Energie und andere Stoffströme entstanden, um Schadstoffemissionen und Ressourcenverbrauch langfristig runterzubringen, letztlich auf globaler Ebene. „Die Preise müssen die ökologische Wahrheit sagen“ hieß es damals. In Politik, Wirtschaft und Gesellschaft waren diese Herausforderungen und vor allem der menschengemachte Klimawandel zwar noch lange nicht angekommen. Aber die Verbindung von Umwelt- und Klimaschutz mit Finanz- und Sozialpolitik über die Verwendung des Steueraufkommens war für die damalige Politik enorm attraktiv: Steuern auf Umweltbelastungen rauf, Steuern auf Arbeit und Wertschöpfung runter – „tax bads, not goods“.

Wie wurde die Studie von Politik und Öffentlichkeit aufgenommen?

Bach: Sie fand enorme Beachtung. Die Studie hatte großen Einfluss auf die Debatten und wurde von vielen Politiker*innen intensiv aufgegriffen. Die Grünen waren natürlich dafür, auch die SPD war teilweise wohlwollend. Und selbst in den Regierungsparteien CDU und FDP fanden viele solche Konzepte gut. In der Union befürworteten sie Wolfgang Schäuble oder die damalige Umweltministerin Angela Merkel. Und in FDP gab es damals noch viele Linksliberale und eine lebendige umweltpolitische Tradition seit den 1970ern. 

Warum kam die ökologische Steuerreform trotzdem nicht zustande?

Bach: Aus den Wirtschaftsverbänden und vor allem den energieintensiven Industrien kam massiver Widerstand. Auch deren Gewerkschaften waren nicht begeistert. Letztlich hat dann der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl die Diskussionen in der Union per Machtwort erledigt. Gerüchten zufolge soll er führenden Verbandslobbyisten und Chemiemanagern beim Saumagen in seiner Lieblingskneipe in der Pfalz versprochen haben, dass es mit ihm keine Energiesteuern und ökologische Steuerreform geben werde. Und in der FDP begann seinerzeit mit dem Antritt von Guido Westerwelle als Generalsekretär die Epoche des „Leichtliberalismus“. Das Motto: Steuern sind böse und der Staat ist schlecht. 

Aber Ökosteuern gelten doch auch als ökonomische Instrumente der Umweltpolitik. Da sie nur die Preise setzen und dann die Einsparung dem Markt überlassen?

Bach: Genau. Der Emissionshandel ist sogar ökologisch härter, weil er die Obergrenze festlegt, koste es, was es wolle. Dadurch können die Preise durch die Decke gehen. Immerhin ist er in der bürgerlichen und neoliberalen Szene populär. Und der Emissionshandel wurde dann auch in den Nullerjahren auf europäischer Ebene eingeführt. Allerdings mit vielen Gratis-Verschmutzungsrechten, so dass er bis vor ein paar Jahren praktisch wirkungslos blieb. Grundsätzlich ist das auch heute noch so: Wenn die Preise kurzfristig deutlich steigen, kommen Unternehmen in Schwierigkeiten und das Volk murrt. Dann greift die Politik ein. 

Das Bild zeigt einen großflächigen Zeitungsartikel mit dem Titel „Öko-Steuer – der Ausweg?“. Die Überschrift ist fett und zieht sich über die gesamte Breite des Artikels. Als Autor ist Andreas Thewalt genannt, darunter folgt der Einleitungstext. Der Artikel ist in mehreren Spalten über die gesamte Zeitungsseite hinweg geschrieben. Im Text werden die politischen und wirtschaftlichen Diskussionen rund um die Einführung einer sogenannten Öko-Steuer behandelt. Hier werden Argumente für und gegen eine solche Steuer angeführt und verschiedene Expertenmeinungen sowie wirtschaftliche Hintergründe erläutert. Auffällig ist eine eingekastelte Textbox in der Mitte der Seite, überschrieben mit „205 Milliarden Mark Einnahmen“. Links und rechts am Rand sind handschriftlich Notizen zu sehen („HH Abendblatt 28/10/94“ und Zitatmarkierung).

© DIW Berlin/Hamburger Abendblatt

Letztes Jahr haben Sie einen Text zum 30-jährigen Jubiläum des DIW-Vorschlags für die ökologische Steuerreform mit „verpasste Chance zum Klimaschutz“ betitelt. Wo könnte Deutschland heute in Sachen Klimaschutz sein, wenn Ihr Vorschlag damals umgesetzt worden wäre?

Bach: Wir könnten heute viel weiter sein beim Energieverbrauch und beim CO2-Ausstoß. Das zeigen auch Länder, die seit damals deutlich ambitionierter waren bei den Energiesteuern, zum Beispiel in Skandinavien. Das gilt gerade für die energetische Gebäudesanierung, Raumwärme und die Wärmepumpe. Es ging damals darum, einen Einstieg zu finden und langfristige Anreize zu setzen – und diese Chance wurde verpasst.

Lief mit der rot-grünen Bundesregierung ab 1998 dann nicht doch noch vieles in die richtige Richtung?

Bach: Finanz- und sozialpolitisch war die Energiesteuer der rot-grünen Bundesregierung top, klimapolitisch aber ein Flop. Die Mittel sind damals verwendet worden, um die Rentenversicherungsbeiträge zu stabilisieren. In der Endphase der Kanzlerschaft Kohls hatten wir deutlich höhere Rentenbeiträge als heute, wobei diese in Zukunft deutlich steigen werden aus den bekannten demographischen Gründen. Die Lenkungswirkungen der Energiesteuer waren aber relativ gering und wurden dann aufgegeben – weil die Opposition unter Führung von Angela Merkel und die Medien massiv dagegen mobilisierten. Daher wurden die Energiesteuern nach 2003 nicht mehr erhöht – auf diesem Niveau verharren sie bis heute. Der nachhaltige Anreiz, fossile Energien zu sparen und in erneuerbare Energien zu investieren, war also nie wirklich gegeben. Zumal die Abhängigkeit von billigem russischem Gas durch „Gazprom Gerd“ Schröder und auch von Merkel, Steinmeier & Co. noch weiter vorangetrieben wurde, was uns heute auf die Füße fällt.

Klimaschutz und Sozialpolitik werden heutzutage gerne gegeneinander ausgespielt. Was könnte die Steuerpolitik dazu beitragen, Verteilungskonflikte zu lösen und gesellschaftlicher Spaltung entgegenwirken?

Bach: Eine konsequente ökologische Steuerreform oder eben CO2-Bepreisung plus Rückzahlung durch ein Klimageld macht die gesamte Einkommensverteilung gleicher, zumindest kurzfristig. Allerdings gilt leider auch, was viele Ökos und Klimabewegte nicht sehen wollen: Eine umfassende klimaneutrale Transformation kostet mehr als die sprichwörtliche Kugel Eis. Sie macht uns insgesamt ärmer. Das merken die Leute inzwischen und mucken auf. Mit exzessiver Regulierung verschlimmert man das noch, siehe das Heizungsgesetz der Ampel oder die Verbrennerverbote der EU. Und wenn man zur Besänftigung überall viel Staatsknete draufwirft, geht einem das Geld aus. Daher moderiert die neue Bundesregierung gerade leidenschaftslos die ambitionierten Klimaziele ab. Motto: Klimaschutz muss bezahlbar bleiben.

Das Bild zeigt eine Grafik mit dem Titel „CO₂-Preisaufschläge für Energieträger“. Dargestellt ist eine Liniendiagramm, das verschiedene Energieträger und deren CO₂-bedingte Preisaufschläge in Euro pro Tonne CO₂ (umgerechnet auf Preise von 2024) über die Zeit von 1995 bis 2025 zeigt.<br /> Links oben ist eine stilisierte Wolke mit „CO₂“ geschrieben. Die vertikale Achse zeigt den CO₂-Preis in Euro je Tonne CO₂ von 0 bis 300. Die horizontale Achse zeigt die Jahreszahlen von 1995 bis 2025.<br /> Mehrere farbige Linien stehen für verschiedene Energiearten und Preisentwicklungen, wobei jeweils feste Linien die Modellannahmen („DIW & Greenpeace 1994“) und gepunktete Linien die tatsächliche Entwicklung („tatsächlich“) anzeigen:<br /> Türkise Linie (oberste Linie): „Erdgas und Strom, DIW & Greenpeace 1994“ – sie steigt bis knapp 300 Euro und bleibt auf diesem Niveau.<br /> Hellblaue Linie: „Superbenzin, DIW & Greenpeace 1994“<br /> Rote Linie: „Diesel, leichtes Heizöl, DIW & Greenpeace 1994“<br /> Orange Linie: „Schweres Heizöl, DIW & Greenpeace 1994“<br /> Schwarze Linie: „Kohle, DIW & Greenpeace 1994“<br /> Gepunktete Linien: Zeigen die tatsächlichen Entwicklungen für „Superbenzin“, „Diesel“, „Leichtes Heizöl“, „Erdgas“ und den Europäischen Emissionshandel (ETS).<br /> Am unteren Rand der Grafik sind Quellen angegeben. Es gibt Erklärungen zu den Kennzahlen, unter anderem zur Bereinigung nach Verbraucherpreisindex und Angaben zum Zeitraum.<br /> Die Grafik vergleicht modellierte und tatsächliche Preisaufschläge für verschiedene Energieträger durch CO₂-Bepreisung in Deutschland.<br /> Das Bild enthält keine Fotos, sondern ist eine rein grafische Darstellung mit Symbolen für Tankstellen, Kohle und Heizöl. Die Farben und Symbole helfen, die Energieträger zu unterscheiden.

© DIW Berlin

Wie haben sich das institutionelle Umfeld der Politikberatung und das DIW seitdem verändert?  

Bach: Die Studie wurde von Greenpeace in Auftrag gegeben. Es gab damals neben den Wirtschaftsforschungsinstituten oder den Instituten der Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften auch schon diverse Consultants oder Uni-Institute, aber bei weitem noch nicht so viele NGOs und Thinktanks, die in der Politikberatung mitmischten. In den Umweltorganisationen hatte man damals noch viele Vorbehalte gegen Wirtschaft und Kapitalismus, die Wirtschaftsforschungsinstitute galten in der Umweltbewegung als eher rechts, auch das vermeintlich „arbeitnehmernahe“ und „keynesianische“ DIW. Umgekehrt galten professionelle Aktivisten wie Greenpeace als Radikalinskis und waren in der etablierten Ökonomik-Szene nicht gut beleumundet. Das ist heute alles viel entspannter und professioneller.


Macht die Klimakrise aus Ihrer Sicht neue Allianzen zwischen Wissenschaft und Zivilgesellschaft nötig – und wenn ja, mit wem?

Bach: Die Arbeit im Auftrag von Greenpeace war damals ein mutiger Schritt und hat uns in der Fach- und Beratungsszene viel Lob eingebracht, natürlich auch legitime methodische Kritik. Aber man soll sich nicht zu sehr zu politischem Aktivismus hinreißen lassen, sondern sich ideologisch vornehm zurückhalten. Wir machen hier Wissenschaft und wissenschaftliche Politikberatung, sind unabhängig und gemeinnützig und von der Forschungsförderung finanziert. Da sollte man offen sein für alle politischen Richtungen und Denominationen. 

Das Interview führte Theresa Walter, Praktikantin in der Kommunikationsabteilung.

Publikationen zur ökologischen Steuerreform

Studienautor

Stefan Bach
Stefan Bach

Wissenschaftler Abteilung Staat

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