DIW Wochenbericht 42 / 2024, S. 647-655
Stefan Bach, Mark Hamburg, Simon Meemken, Marlene Merker, Joris Pieper
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„Eine unbürokratische Klimaprämie, die Haushalte mit niedrigen Einkommen und hohem Energieverbrauch besonders unterstützt, könnte dazu beitragen, die gesellschaftliche Akzeptanz bei spürbaren CO2-Kostensteigerungen zu stärken und den gesellschaftlichen Rückhalt für eine ambitioniertere Klimaschutzpolitik abzusichern.“ Stefan Bach
Mit der Überführung des nationalen Emissionshandels in den europäischen Emissionshandel (EU-ETS2) ab 2027 dürften die Endverbrauchspreise für fossile Kraft- und Heizstoffe deutlich steigen. Dies trifft einkommensschwache Haushalte stärker, da sie einen größeren Anteil ihres Einkommens für Energie ausgeben als einkommensstarke Haushalte. Bereits bestehende Entlastungen bei Grundsicherung und Wohngeld oder Förderprogramme erreichen diese Gruppen nur teilweise. Eine automatische und unbürokratisch ausgezahlte Klimaprämie an alle Einwohnenden mildert übermäßige Belastungswirkungen der CO2-Bepreisung weitgehend ab. Verbleibende Belastungen bei „vulnerablen“ Haushalten mit hohem Energieverbrauch und niedrigen Einkommen erfordern aber zusätzliche Hilfen und Förderprogramme. Diese könnten finanziert werden, wenn Besser- und Hochverdienende keine Klimaprämie erhalten würden. Diese sind weniger stark von der CO2-Bepreisung betroffen und haben zumeist mehr Möglichkeiten, ihren fossilen Energieverbrauch zu reduzieren. Daher sollte die Klimaprämie an alle Haushalte ausgezahlt werden, aber bei Besser- und Hochverdienenden unbürokratisch im Rahmen von Lohn- und Einkommensteuer abgeschmolzen werden.
Die Bepreisung ist ein zentrales Instrument zur Erreichung der Klimaziele in Deutschland und Europa. Seit 2005 erfasst das europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS1) die CO2-Emissionen von Energiewirtschaft, industriellen Prozessen, sonstigen Großfeuerungsanlagen und Luftverkehr. Im Jahr 2021 hat Deutschland zusätzlich einen nationalen Emissionshandel für fossile Kraft- und Heizstoffe in den Sektoren Wärme und Verkehr eingeführt. Dabei gilt derzeit ein CO2-Preis von 45 Euro je Tonne, der bis 2026 auf bis zu 65 Euro je Tonne steigt.Bei voller Überwälzung bedeutet ein CO2-Preis von 65 Euro je Tonne im Jahr 2026 einschließlich Mehrwertsteuer einen Anteil an den Endverbrauchspreisen von 17,9 Cent je Liter bei Super E10 oder 20,5 Cent je Liter bei Diesel und Heizöl. Beim Erdgas sind es 1,4 Cent je Kilowattstunde , eigene Berechnungen auf Basis von Standard-Heizwerten aus der Energiebilanz und den Emissionsfaktoren des Umweltbundesamts (online verfügbar, abgerufen am 7. Oktober 2024. Dies gilt auch für alle anderen Onlinequellen, sofern nicht anders vermerkt).
Ab 2027 wird der europäische Emissionshandel für Brennstoffe (EU-ETS2) eingeführt, in dem der nationale Emissionshandel aufgehen soll. Aufgrund der strikten europäischen Emissionsobergrenzen und teilweise geringen Fortschritten bei der Dekarbonisierung in Europa wird erwartet, dass der CO2-Preis für Kraft- und Brennstoffe deutlich steigt. Studien zufolge sind dabei Preise von 200 Euro je Tonne möglich.European Commission (2021): Impact Assessment Report. Accompanying the document “Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union, etc. Brussels, 14. Juli 2021, SWD(2021) 601 final (online verfügbar); IfW Kiel (2023): Potential efficiency gains from the introduction of an emissions trading system for the buildings and road transport sectors in the European Union. Kiel Working Paper, 2249 (online verfügbar); Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) (2023): CO2-Bepreisung zur Erreichung der Klimaneutralität im Verkehrs- und Gebäudesektor: Investitionsanreize und Verteilungswirkungen. MCC-Arbeitspapier (online verfügbar); Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) (2023): The Emerging Endgame: The EU ETS on the Road Towards Climate Neutrality (online verfügbar). Daher können sich die für 2026 zu erwartenden Wirkungen auf die Endverbrauchspreise um ein Vielfaches verstärken.Bei voller Überwälzung bedeutet ein CO2-Preis von 200 Euro je Tonne einschließlich Mehrwertsteuer einen Anteil an den Endverbrauchspreisen von 55,1 Cent je Liter bei Super E10 oder 63,2 Cent je Liter bei Diesel und Heizöl. Beim Erdgas sind es 4,4 Cent je Kilowattstunde (Eigene Berechnungen auf Basis von Standard-Heizwerten aus der Energiebilanz und den Emissionsfaktoren des Umweltbundesamts; online verfügbar).
Einkommensschwache Haushalte geben im Durchschnitt einen höheren Anteil ihres Nettoeinkommens für Energie und Mobilität aus als Besser- und Hochverdienende (Abbildung 1). Daher werden sie durch den steigenden CO2-Preis relativ zum Einkommen stärker belastet als Haushalte mit höheren Einkommen. Die CO2-Bepreisung wirkt somit ohne Entlastungen an anderer Stelle des Haushaltsbudgets regressiv – sie macht die Einkommensverteilung ungleicher.
Um die Belastungen der CO2-Bepreisung auszugleichen und damit verbundene soziale Härten zu mildern, ist eine allgemeine und unbürokratische Kompensation der privaten Haushalte für die steigenden CO2-Kosten sinnvoll. Dazu hat die Ampel-Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart, einen „sozialen Kompensationsmechanismus über die Abschaffung der EEG-Umlage hinaus zu entwickeln (Klimageld)“.Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit. Koalitionsvertrag 2021–2025 zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP. 7. Dezember 2021 (online verfügbar). Dieses Klimageld soll antragslos und automatisch allen Einwohnenden in Deutschland ausgezahlt werden. Dafür werden derzeit die rechtlichen, administrativen und technischen Voraussetzungen geschaffen.Beim Bundeszentralamt für Steuern besteht eine Datenbank für nahezu alle gemeldeten Einwohnenden in Deutschland, denen eine Steuer-ID zugeteilt wurde. Diese enthält neben persönlichen Identifikatoren auch die gegenwärtige oder letzte bekannte Anschrift. Derzeit wird in Kooperation mit weiteren Behörden und den Geschäftsbanken den registrieren Personen eine Bankverbindung beziehungsweise eine geltende IBAN zugeordnet. Vgl. Christian Ramthun (2024): Bundesfinanzministerium kann 2025 das Klimageld auszahlen. Wirtschaftswoche vom 12. April 2024 (online verfügbar). Eine solche Klimaprämie mindert die Belastungen der CO2-Bepreisung in der Breite der Bevölkerung und überkompensiert sie bei vielen Geringverdienenden sogar. Zugleich reduziert sie die Anreize zum Energiesparen nicht oder nur geringfügig durch den „Einkommenseffekt“.
Dieser Wochenbericht basiert auf einer Studie des DIW Berlin und des Forums Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) zu den Möglichkeiten und Wirkungen einer einheitlichen Pro-Kopf-Klimaprämie.Die Studie wurde im Auftrag des Umweltbundesamtes durchgeführt. Stefan Bach, Mark Hamburg, Simon Meemken, Marlene Merker, Joris Pieper (2024): Ausgestaltung einer Klimaprämie in Deutschland. Möglichkeiten und Wirkungen einer Staffelung nach Einkommen oder Regionen. Umweltbundesamt, Climate Change 45/2024 (online verfügbar, voraussichtlich ab November 2024). Die alleinige Verantwortung für die Inhalte der Studie liegt bei den Autorinnen und Autoren. Dabei wurden Konzepte für eine nachträgliche Einkommensdifferenzierung entwickelt, bei der die Klimaprämie im Rahmen der Lohn- und Einkommensteuer bei Haushalten mit hohen Einkommen wieder abgeschöpft wird.
Eine pauschale Pro-Kopf-Klimaprämie an alle Einwohnenden würde auch Besser- und Hochverdienende entlasten. Diese werden von der CO2-Bepreisung in Relation zum Einkommen deutlich weniger belastet und haben zumeist mehr Möglichkeiten ihren fossilen Energieverbrauch zu reduzieren – was mit Förderprogrammen, die selbst ebenfalls meist stark regressiv wirken dürften, generös unterstützt wird.
Daher erscheint es gerechtfertigt, die Klimaprämie auf Personen und Haushalte mit unteren und mittleren Einkommen zu fokussieren. Die eingesparten Mittel können gezielter zur Entlastung von überdurchschnittlich belasteten Gruppen beziehungsweise Härtefällen eingesetzt werden. Ferner dürfen die Einnahmen aus dem europäischen Emissionshandel für Brennstoffe (EU-ETS2) ab 2027 nach den europarechtlichen Vorgaben grundsätzlich nur für Programme zur Senkung des fossilen Energieverbrauchs oder für den sozialen Ausgleich bei Haushalten mit niedrigen und mittleren Einkommen verwendet werden.
Eine Einkommensdifferenzierung der Klimaprämie unmittelbar bei der Auszahlung wäre zu aufwendig, da dann die auszahlende Behörde eine Einkommensveranlagung für alle 84 Millionen Einwohnenden in Deutschland durchführen müsste. Daher wird hier eine nachträgliche Belastung der Klimaprämie im Rahmen der Lohn- und Einkommensteuerverfahren vorgeschlagen (Kasten), ähnlich wie bei der Energiepreispauschale 2022. Statt die Klimaprämie mit dem bestehenden Einkommensteuertarif zu belasten, wird hier eine besondere Tariffunktion vorgeschlagen.Eine Belastung der Klimaprämie mit dem geltenden Einkommensteuertarif analog zur Energiepreispauschale 2022 ist nicht sachgerecht zur Erreichung der genannten Ziele, die Klimaprämie bei unteren Einkommen vollständig zu erhalten und bei hohen Einkommen vollständig abzuschmelzen. Aufgrund des schnellen Anstiegs der Grenzsteuersätze im Eingangsbereich müssten Vollzeit-Arbeitnehmende mit Mindestlohn die Klimaprämie bereits mit knapp 25 Prozent versteuern. Bei den Besser- und Hochverdienenden in den oberen Einkommensdezilen würde die Klimaprämie mit maximal 42 Prozent belastet, einschließlich Solidaritätszuschlag mit 44,3 Prozent, beziehungsweise bei sehr hohen Einkommen (ab 278000 Euro zu versteuerndes Einkommen im Jahr) mit 45 Prozent besteuert, einschließlich Solidaritätszuschlag mit 47,5 Prozent. Das heißt, auch Spitzenverdienende und Superreiche dürften die Klimaprämie zu mehr als der Hälfte behalten. Dabei wird die Klimaprämie bei mittleren Nettoeinkommen über ein Einkommensintervall von 10000 Euro im Jahr linear abgeschmolzen. Dies gewährleistet, dass die Klimaprämie bei Haushalten mit unteren Einkommen erhalten bleibt, bei hohen Einkommen dagegen vollständig abgeschöpft wird. Diese indirekte Einkommensdifferenzierung der Klimaprämie lässt sich leicht und ohne nennenswerten Bürokratieaufwand in die bestehenden Besteuerungsverfahren integrieren.
Als Einkommenskonzept für die Abschmelzung der Klimaprämie (Klimageld) wird hier das Nettoeinkommen je Person im Haushalt vorgeschlagen, soweit es bei der Lohn- und Einkommensteuer erfasst wird. Dadurch kann eine einheitliche Abschmelzfunktion verwendet werden, die nicht nach Haushalts- oder Familientyp differenziert werden muss.Dazu ausführlich im Forschungsbericht, Bach u.a. (2024), a.a.O. (Fußnote 5).
Das Nettoeinkommen je Person kann aus den Informationen der Einkommensteuerveranlagung oder des Lohnsteuerverfahrens hinreichend genau abgeleitet werden (Abbildung).
Als Abschmelzfunktion wird hier vorgeschlagen:
Damit wird die Klimaprämie im Wesentlichen bei den mittleren Einkommensgruppen abgeschmolzen: Die unteren 30 Prozent der Bevölkerung behalten die Klimaprämie zumeist unverändert, während sie bei den oberen 30 Prozent nahezu vollständig abgeschöpft wird (Abbildung 3).
Der zusätzliche Bürokratieaufwand für die Abschmelzung ist sehr gering. Da ausschließlich die vorhandenen Informationen aus den Besteuerungsverfahren genutzt werden, müssen die Steuerpflichtigen keine zusätzlichen Informationen bereitstellen. Die Umsetzung erfordert einen moderaten einmaligen Aufwand in der Finanzverwaltung und bei den Arbeitgebenden im Rahmen der Lohnsteuerverfahren, der auf 250 Millionen Euro geschätzt wird.Diese Kosten entstehen für die technische Anpassung der Besteuerungsverfahren und den Ausweis der Belastung in Steuerbescheiden und Lohnabrechnungen sowie für einen erhöhten Kommunikationsaufwand nach der Einführung.
Um rechtliche Vorbehalte gegenüber einer Besteuerung oder Abschmelzung der Klimaprämie im Rahmen der Einkommensbesteuerung sowie Auswirkungen auf den bundesstaatlichen Finanzausgleich zu vermeiden, könnten die Länderfinanzverwaltungen die vorgeschlagenen Verfahren im Wege der Organleihe im Auftrag des Bundes durchführen. Dann flössen die Mehreinnahmen vollständig an den Bund, gegebenenfalls abzüglich einer Verwaltungskostenvergütung an die ausführenden Länderfinanzverwaltungen – und nicht wie bei der Einkommensteuer zu rund der Hälfte an Länder und Gemeinden.
Die Aufkommenswirkungen der CO2-Bepreisung sowie der Entlastungen der privaten Haushalte werden auf Grundlage von aktuellen Prognosen zum Energieverbrauch und zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung im Jahr 2024 geschätzt.Verwendet werden Informationen aus Energiebilanz, Umweltökonomischen Gesamtrechnungen (UGR) und Energiesteuerstatistik bis 2022, der offiziellen Steuerschätzung vom Mai 2024 zur Energie- und Stromsteuer bis 2028, der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen bis 2023 und der Gemeinschaftsdiagnose der Wirtschaftsforschungsinstitute vom Frühjahr 2024. Die Verteilungswirkungen werden mit einem Mikrosimulationsmodell analysiert, das auf Haushaltsdaten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) aus dem Jahr 2020 basiert.Verwendet wird die SOEP-Erhebungswelle des Jahres 2020 (v37), bei der detaillierte Informationen zum Energieverbrauch erhoben wurden. Die im Erhebungszeitraum einsetzende Corona-Pandemie hat keinen spürbaren Einfluss auf die Ergebnisse, da die Befragten zumeist ihren bisherigen Energieverbrauch angegeben haben. Vgl. zu den Methoden der Datenaufbereitung Stefan Bach und Jakob Knautz (2022): Hohe Energiepreise: Ärmere Haushalte werden trotz Entlastungspaketen stärker belastet als reichere Haushalte. DIW Wochenbericht Nr. 17 (online verfügbar); Isabel Schrems et al. (2022): Wirkung des nationalen Brennstoffemissionshandels – Auswertungen und Analysen. Grundlagen für den ersten Erfahrungsbericht der Bundesregierung gemäß § 23 BEHG im Jahr 2022. Umweltbundesamt, Climate Change 45, Kapitel 4 (online verfügbar). Die aufbereitete Datengrundlage wird mit den gesamtwirtschaftlichen Informationssystemen abgestimmt und auf das Jahr 2024 fortgeschrieben. Bei den Simulationen wird die vollständige Überwälzung der CO2-Bepreisung auf die Endverbrauchspreise der Kraft- und Heizstoffe angenommen. Die Effekte des europäischen Emissionshandels (EU-ETS1) werden nicht betrachtet. Wirtschaftliche Wirkungen der untersuchten Reformszenarien, insbesondere Einsparungen beim Energieverbrauch, werden bei den Simulationsrechnungen vernachlässigt. Unberücksichtigt bleibt ferner die „CO2-Kostenaufteilung“ bei der Beheizung von vermieteten Gebäuden, mit der die Heizkosten-Belastungen nach einem Stufenmodell zwischen Vermietenden und Mietenden aufgeteilt werden.Soweit dies bei den Mietverhältnissen tatsächlich umgesetzt wird und die Vermietenden nicht mit Mieterhöhungen reagieren, werden bei den hier simulierten Verteilungswirkungen die Belastungen im unteren Einkommensbereich leicht überschätzt. Zugleich sinken die Einnahmen der Vermietenden, die vor allem in den beiden oberen Einkommensdezilen angesiedelt sind. Im Folgenden wird ein CO2-Preis von 65 Euro je Tonne zugrunde gelegt, der nach den bestehenden Regelungen des nationalen Emissionshandels als Preisobergrenze im Jahr 2026 gilt. Basierend auf dem geschätzten Energieverbrauch im Jahr 2024 entstehen Einnahmen aus dem nationalen Emissionshandelssystem von 18,3 Milliarden Euro (Tabelle). Hinzu kommen 1,9 Milliarden Euro Mehreinnahmen bei der Mehrwertsteuer.Neben der vollständigen Überwälzung der CO2-Bepreisung in den Endverbrauch wird hierbei angenommen, dass die höheren Energiekosten nicht durch Einsparungen bei anderen Ausgaben kompensiert werden. Dies ist bei den privaten Haushalten aufgrund der Entlastungen durch die Klimaprämie sowie bei Grundsicherung und Wohngeld plausibel, die per saldo das Realeinkommen der Haushalte mit geringen Einkommen erhöhen. Die Einnahmen aus Unternehmenssteuern sinken um 1,6 Milliarden Euro, da bei den hier betrachteten Szenarien keine Entlastungen für die Unternehmen vorgesehen sind und somit die höheren Energiepreise deren Gewinne schmälern.Dabei wird vernachlässigt, dass die Unternehmen ihre Absatzpreise erhöhen können, insbesondere bei Produkten, die nicht im internationalen Wettbewerb stehen. Insoweit würde auch ein Teil der Belastungen der Unternehmen auf die privaten Haushalte überwälzt. Insgesamt ergeben sich Mehreinnahmen für den Staat in Höhe von 18,7 Milliarden Euro. Die privaten Haushalte werden unter Berücksichtigung der Mehrwertsteuer mit 12,2 Milliarden Euro belastet Der Staatssektor zahlt 1,0 Milliarde Euro an sich selbst auf seinen eigenen Energieverbrauch. Der Finanzierungssaldo des gesamten Staatssektors steigt insoweit um 17,7 Milliarden Euro, was 0,42 Prozent des Bruttoinlandsprodukts des Jahres 2024 entsprechen dürfte.
In Milliarden Euro
Sektor | Privathaushalte | Unternehmen | Staat (Energieverbrauch) | Insgesamt | Finanzierungsaldo Staat1 |
---|---|---|---|---|---|
Einnahmen CO2-Bepreisung, sonstige Steuereinnahmen und Sozialausgaben | |||||
Einnahmen aus CO2-Bepreisung2 | |||||
auf Ottokraftstoff | 3,3 | 0,1 | 0,0 | 3,5 | 3,4 |
auf Diesel | 2,3 | 4,1 | 0,1 | 6,5 | 6,4 |
auf Heizöl | 1,7 | 0,5 | 0,3 | 2,5 | 2,2 |
auf Erdgas und Flüssiggas | 3,1 | 2,3 | 0,5 | 5,9 | 5,4 |
Insgesamt | 10,4 | 7,0 | 0,9 | 18,3 | 17,5 |
Mehreinnahmen bei der Mehrwertsteuer | 1,8 | 0,2 | 1,9 | 1,8 | |
Mindereinnahmen bei den Unternehmenssteuern | −1,6 | −1,6 | −1,6 | ||
Staatseinnahmen insgesamt | 12,2 | 5,5 | 1,0 | 18,7 | 17,7 |
Mehrausgaben bei Grundsicherung3 und Wohngeld4 | −1,0 | −1,0 | −1,0 | ||
Verbleibende Staatseinnahmen | 11,2 | 5,5 | 1,0 | 17,7 | 16,7 |
Einheitliche Pro-Kopf-Klimaprämie: 124,09 Euro/Jahr je Person | |||||
Szenario 1: Einheitliche Klimaprämie für die gesamte Bevölkerung | |||||
Staatliche Ausgaben für Klimaprämie5 | −9,5 | −9,5 | −9,5 | ||
Verbleibende Staatseinnahmen | 1,8 | 5,5 | 1,0 | 8,3 | 7,2 |
Szenario 2: Abschmelzung der einheitlichen Klimaprämie | |||||
Staatliche Ausgaben für Klimaprämie5 | −9,5 | −9,5 | −9,5 | ||
Mehreinnahmen bei Einkommensteuer | 5,2 | 5,2 | 5,2 | ||
Verbleibende Staatseinnahmen | 7,0 | 5,5 | 1,0 | 13,5 | 12,4 |
1 Finanzielle Wirkungen insgesamt abzüglich Belastungen Energieverbrauch Staat.
2 Ohne Mehrwertsteuer. Energieverbrauch 2024.
3 Heizkostenübernahme bei der Grundsicherung.
4 Ausgaben für CO2- und Klimakomponente Wohngeld.
5 Nach Verrechnung mit den Entlastungen bei Grundsicherung und Wohngeld.
Quellen: Bundesministerium der Finanzen; Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen; Umweltökonomische Gesamtrechnungen (UGR), eigene Berechnungen.
Die Belastungs- und Entlastungswirkungen von CO2-Bepreisung sowie den höheren Sozialleistungen und der Klimaprämie werden in Prozent des Haushaltsnettoeinkommens 2024 angegeben, gegliedert nach Dezilen des äquivalenzgewichteten Haushaltsnettoeinkommens (Abbildung 1).Um die Einkommenssituation von Haushalten unterschiedlicher Größe und Zusammensetzung vergleichbar zu machen, wird für die Haushaltsmitglieder ein bedarfsgewichtetes Pro-Kopf-Nettoeinkommen (Äquivalenzeinkommen) nach der international üblichen Bedarfsskala („neue OECD-Skala“) ermittelt, siehe den Beitrag „Äquivalenzeinkommen“ im DIW Glossar (online verfügbar). Anschließend wird die Bevölkerung nach der Höhe dieses Einkommens in zehn gleich große Gruppen geordnet (Dezile). Dargestellt werden somit die relativen Einkommenseffekte, die für die Wirkungen auf die Einkommensverteilung maßgeblich sind.
Dabei zeigt sich das bekannte Bild einer regressiven Belastungswirkung der CO2-Bepreisung für Kraft- und Heizstoffe. Diese belastet geringverdienende Haushalte relativ zum Einkommen deutlich stärker als Hochverdienende. Bei den Heizstoffen (Heizöl, Erdgas und Flüssiggas) ist die Regressionswirkung der CO2-Bepreisung ausgeprägt, während sie beim Superbenzin deutlich geringer und beim Diesel nahezu proportional ist.
Diese Verteilungswirkungen verstärken sich entsprechend, falls der CO2-Preis ab 2027 im EU-ETS2 Größenordnungen von über 100 Euro je Tonne erreicht. Die tatsächlichen Verteilungswirkungen dürften noch gravierender ausfallen, da ärmere Haushalte häufig geringere Möglichkeiten haben, auf höhere Energiepreise zu reagieren. Wohlhabendere Haushalte gehen hingegen zunehmend dazu über, ihre Wohngebäude energetisch zu sanieren, neue Heizungssysteme einzubauen oder Elektrofahrzeuge zu kaufen.
Als Entlastungen der privaten Haushalte berücksichtigen die Simulationsrechnungen zunächst die Übernahme der höheren Heizkosten aufgrund der CO2-Bepreisung im Rahmen der Grundsicherung, ferner die CO2- und Klimakomponente der Wohngeld-Reformen 2021 und 2023.Bundesregierung (2023): Mehr Wohngeld für zwei Millionen Haushalte (online verfügbar). Hierfür wird mit dem Mikrosimulationsmodell ein Entlastungsvolumen von 1,0 Milliarde Euro im Jahr 2024 geschätzt. Entsprechend verringern sich die verbleibenden Einnahmen des Staates aus der CO2-Bepreisung, die für die Rückerstattung zur Verfügung stehen.
Als zusätzliche Entlastung wird hier eine einheitliche Pro-Kopf-Klimaprämie simuliert, die an alle Einwohnenden in Deutschland ausgezahlt wird. Zu Höhe der Klimaprämie wird angenommen, dass diese nach den Einnahmen aus der CO2-Bepreisung bemessen werden soll, soweit sie die privaten Haushalte belasten, ohne die Mehreinnahmen aus der Mehrwertsteuer. Diese werden hier auf 10,4 Milliarden Euro geschätzt (Tabelle). Bezogen auf 84 Millionen Einwohner*innen ergibt sich daraus eine Klimaprämie von 124,09 Euro je Person und Jahr.
Um Doppelförderungen zu vermeiden, wird die Übernahme der höheren Heizkosten bei der Grundsicherung sowie die Wohngelderhöhung mit der Klimaprämie verrechnet. Daraus ergeben sich Nettokosten der Klimaprämie von 9,5 Milliarden Euro, so dass der Finanzierungssaldo des Staates auf 7,2 Milliarden Euro sinkt. Davon werden die privaten Haushalte mit knapp zwei Milliarden Euro belastet (Tabelle). Diese Mittel stehen den öffentlichen Haushalten für Ausgabenprogramme oder Steuer- und Abgabensenkungen zur Verfügung, die hier nicht weiter betrachtet werden.
Eine Klimaprämie von 124,09 Euro je Person und Jahr sowie die Übernahme der Heizkosten und die Wohngelderhöhungen kompensieren die Belastungen durch die CO2-Bepreisung einschließlich Mehrwertsteuer im Durchschnitt der privaten Haushalte insgesamt nahezu vollständig (Abbildung 1). Die Klimaprämie wirkt der regressiven Belastung der CO2-Bepreisung entgegen und kehrt sie um. Geringverdienende profitieren im Durchschnitt deutlich, da die einheitliche Klimaprämie in Relation zu niedrigen Einkommen deutlich mehr ausmacht als bei den Besser- und Hochverdienenden. Hinzu kommen bei vielen Geringverdienenden die Übernahme der höheren Heizkosten bei der Grundsicherung sowie die Wohngelderhöhung, die hier teilweise mit der Klimaprämie verrechnet werden. Die Wohngelderhöhung macht sich im zweiten und dritten Dezil stärker bemerkbar, da das Wohngeld vor allem „Aufstockende“ mit geringen eigenen Einkommen begünstigt und bis in die unteren Mittelschichten hineinreicht.
Per saldo, also unter Berücksichtigung der Belastung durch die CO2-Bepreisung sowie der Entlastungen durch Klimaprämie und Sozialleistungen, werden Haushalte im untersten Dezil im Durchschnitt um knapp 0,6 Prozent des Nettoeinkommens entlastet. Bei mittleren Einkommen gleichen sich die Belastungen und Entlastungen aus, während die oberen 30 Prozent der Haushalte geringfügig mit knapp 0,2 Prozent des Nettoeinkommens belastet werden. Insgesamt reduziert die Kombination aus CO2-Bepreisung und pauschaler Rückerstattung also die Einkommensungleichheit leicht. Der Gini-KoeffizientDer Gini-Koeffizient ist ein statistisches Standardmaß zur Messung der Ungleichheit einer Verteilung. Am häufigsten eingesetzt wird der Koeffizient zur Bestimmung von Einkommens- und Vermögensungleichheit. Er kann Werte zwischen 0 und 1 annehmen. Je höher der Wert, desto stärker ausgeprägt ist die gemessene Ungleichheit. Mehr dazu im DIW Glossar (online verfügbar). des bedarfsgewichteten Haushaltsnettoeinkommens, das Standardmaß der Einkommensungleichheit, sinkt geringfügig um 0,23 Prozent (Abbildung 2). Die Armutsrisikoquote, also der Teil der Bevölkerung, der weniger als 60 Prozent des mittleren bedarfsgewichteten Haushaltsnettoeinkommens zur Verfügung hat, sinkt geringfügig von 16,7 auf 16,6 Prozent der Haushalte.
Die Analysen zeigen eine erhebliche Streuung der Nettobelastungen um den Mittelwert, die mit sogenannten Box-Whisker-Plots dargestellt wird (Abbildung 2).Die Box-Plots geben für den unteren Rand das 25-Prozent-Perzentil und für den oberen Rand das 75-Prozent-Perzentil der Nettobelastungen an, entsprechend der üblichen Darstellung in der Literatur (vgl. Wikipedia, online verfügbar). Somit liegt die Hälfte der jeweiligen Gruppe mit ihren Nettobelastungen innerhalb des unteren und oberen Rands des Box-Plots. In ähnlicher Weise geben die „Whisker“ („Barthaar“, „Tasthaar“, „Antenne“) die Nettobelastungen für das 2,5-Prozent- und das 97,5-Prozent-Perzentil an, so dass sich 95 Prozent der jeweiligen Gruppe innerhalb dieser Nettobelastungen bewegen. Ferner wird das 50-Prozent-Perzentil angegeben, also die Nettobelastung des Median-Haushalts, der genau in der Mitte der Verteilung liegt – jeweils die Hälfte der jeweiligen Gruppe hat höhere oder niedrigere Nettobelastungen. Sie entsteht durch die große Heterogenität der Haushalte beim Energieverbrauch innerhalb der Einkommensgruppen. In den unteren beiden Einkommensdezilen, die sozial- und verteilungspolitisch besonders relevant sind, werden zwar dank höherer Sozialleistungen und Klimaprämie die meisten Haushalte per saldo entlastet (Abbildung 1). Es gibt aber auch zahlreiche Verlierer in dieser Gruppe: 16 Prozent der Haushalte werden trotz Klimaprämie per saldo mit mehr als 0,5 Prozent des Nettoeinkommens belastet, acht Prozent sogar mehr als ein Prozent. Dies deutet auf Härtefälle hin, die über eine pauschal ausgezahlte Klimaprämie hinaus weitere Hilfen erforderlich machen, vor allem bei Haushalten mit niedrigen Einkommen mit hohem Energiebedarf. Diese haben zumeist weniger Möglichkeiten, die Energieeffizienz ihrer Wohnung oder ihrer Fahrzeuge zu erhöhen, da sie häufiger in Mietwohnungen leben oder Investitionen in klimafreundlichere Wohnungen und Fahrzeuge schlechter finanzieren können.Vgl. dazu Öko-Institut (2022): Energetische Sanierung schützt Verbraucher*innen vor hohen Energiepreisen – Vorschläge für eine soziale Ausrichtung der Förderung (online verfügbar); Öko-Institut (2022): Wie wohnt Deutschland? Wohnsituation, Wohnkosten und Wohnkostenbelastungen von Haushalten in Deutschland (online verfügbar); Sophie M. Behr et al. (2024): Sanierung sehr ineffizienter Gebäude sichert hohe Heizkostenrisiken ab. DIW Wochenbericht Nr. 19 (online verfügbar). Ferner fällt es ihnen zumeist schwerer, die Mehrbelastungen durch weniger Sparen, Auflösung von Vermögen oder Verschuldung auszugleichen. Dies unterstreicht den Bedarf für zusätzliche Förderprogramme, die gezielt auf „vulnerable“ Haushalte zugeschnitten werden.
Wenn keine Klimaprämie gezahlt wird, dann wird mehr als die Hälfte der Haushalte per saldo mit mehr als 0,5 Prozent des Nettoeinkommens belastet, in den unteren beiden Einkommensdezilen sind es 45 Prozent. Mehr als ein Prozent des Nettoeinkommens verlieren knapp 17 Prozent der Haushalte insgesamt, 26 Prozent in den unteren beiden Einkommensdezilen. Dies unterstreicht die Bedeutung einer antragslos ausgezahlten Klimaprämie an alle Einwohnenden – vor allem, wenn der CO2-Preis deutlich steigt und sich die Anteile der Verlierer weiter erhöhen.In der zugrundeliegenden Studie von Bach et al. (2024) wird auch ein Szenario mit einem CO2-Preis von 200 Euro je Tonne simuliert. Die Übernahme der höheren Heizkosten bei der Grundsicherung oder die Erhöhungen beim Wohngeld erreichen diese Gruppen nur teilweise, da sie mangels Informationen und wegen bürokratischer Antragsverfahren häufig nicht in Anspruch genommen werden.Studien schätzen die Nicht-Inanspruchnahme beim Arbeitslosengeld II beziehungsweise Bürgergeld auf über ein Drittel der potenziell berechtigten Personen, bei der Grundsicherung im Alter auf 60 Prozent, dazu Jennifer Eckhardt (2024): Von wegen Hängematte: Zur Unzugänglichkeit von Sozialleistungen. WSI-Blog Work on Progress, Teil 3 (online verfügbar); Hermann Buslei et al. (2019): Starke Nichtinanspruchnahme von Grundsicherung deutet auf hohe verdeckte Altersarmut. DIW Wochenbericht 49 (online verfügbar). Dies dürfte vor allem bei „Aufstockenden“ der Fall sein, die aufgrund eigener Einkommen nur einen geringen Leistungsanspruch haben. Dies gilt zumal für Förderprogramme zur Dekarbonisierung.
Durch die Abschmelzung der Klimaprämie fließt die Hälfte der Ausgaben durch Mehreinnahmen bei der Einkommensteuer wieder an die öffentlichen Haushalte zurück. Der staatliche Finanzierungssaldo der Reform erhöht sich auf 12,4 Milliarden Euro im Jahr (Tabelle). Es stehen 5,2 Milliarden Euro im Jahr an zusätzlichen Mitteln zur Verfügung. Diese können zum Beispiel für Förderprogramme genutzt werden, die gezielt auf „vulnerable“ Haushalte zugeschnitten sind. Die privaten Haushalte insgesamt werden im Durchschnitt mit gut 0,3 Prozent des Nettoeinkommens belastet. Ab dem vierten Einkommensdezil wird die Klimaprämie spürbar abgeschmolzen.
Die Abschmelzung verstärkt die progressive Wirkung der Reform bei höheren Einkommen (Abbildung 3). In den unteren Einkommensgruppen und mittleren Einkommensgruppen wird die Klimaprämie dagegen nicht oder nur wenig gemindert. In diesen Gruppen steigt die Zahl der Härtefälle mit höheren Belastungen nur wenig (Abbildung 1). Der Gini-Koeffizient zur Einkommensungleicheit geht geringfügig stärker zurück als ohne die Abschmelzung (Tabelle).
Die CO2-Bepreisung für fossile Kraft- und Heizstoffe ist ein zentrales Instrument zur Erreichung der nationalen und europäischen Klimaziele. Ohne eine breite Rückverteilung der Einnahmen an die privaten Haushalte wirkt sie regressiv auf die Einkommensverteilung, da sie Haushalte mit geringen Einkommen relativ zum Einkommen stärker belastet als Besser- und Hochverdienende.
Bei einer deutlichen Erhöhung der CO2-Bepreisung, die im Zuge des Übergangs zum europäischen Emissionshandel für Brennstoffe (EU-ETS2) zu erwarten ist, wird die Einführung einer Klimaprämie umso dringlicher, zumindest bei Haushalten mit geringen Einkommen. Die bestehenden Kompensationen durch die Übernahme der höheren Heizkosten im Rahmen der Grundsicherung oder die Erhöhungen beim Wohngeld erreichen diese Gruppen nur teilweise, da viele leistungsberechtigte „Aufstockende“ diese Hilfen mangels Informationen und bürokratischen Antragsverfahren nicht in Anspruch nehmen. Das gleiche gilt für Förderprogramme zur Dekarbonisierung.
Die Auszahlung einer Klimaprämie an die gesamte Bevölkerung bedeutet hohe fiskalische Belastungen, für die im Klima- und Transformationsfonds (KTF) bisher keine Spielräume vorgesehen sind. Dazu müssten Förderprogramme gekürzt oder Mittel aus dem Bundeshaushalt bereitgestellt werden.
Eine pauschale Pro-Kopf-Klimaprämie an alle Einwohnenden entlastet auch Besser- und Hochverdienende. Diese sind weniger stark von der CO2-Bepreisung betroffen und haben zumeist mehr Möglichkeiten, ihren fossilen Energieverbrauch zu reduzieren – was mit Förderprogrammen, die selbst ebenfalls meist stark regressiv wirken dürften, generös unterstützt wird. Daher ist es sinnvoll, die Klimaprämie perspektivisch auf die Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen zu konzentrieren, sobald dafür die technischen und politischen Voraussetzungen geschaffen sind.
Da eine Einkommensdifferenzierung im Rahmen der Auszahlung zu aufwendig ist, bieten sich die Besteuerungsverfahren an, bei denen die Klimaprämie unbürokratisch erfasst werden kann. Die Anwendung einer spezifischen Tariffunktion ermöglicht es, die Klimaprämie bei unteren und mittleren Einkommen unbelastet zu erhalten und bei höheren Einkommen vollständig abzuschmelzen.
Die dadurch freiwerdenden Mittel können für zusätzliche Hilfen und Förderprogramme zur Dekarbonisierung genutzt werden – insbesondere bei „vulnerablen“ Haushalten mit niedrigen Einkommen und hohem Energieverbrauch. Dies könnte dazu beitragen, die gesellschaftliche Akzeptanz bei spürbaren CO2-Kostensteigerungen zu stärken und den gesellschaftlichen Rückhalt für eine ambitioniertere Klimaschutzpolitik abzusichern.
JEL-Classification: Q41;D31;H23
Keywords: carbon pricing, climate dividend, redistribution
DOI:
https://doi.org/10.18723/diw_wb:2024-42-1